那些被省会“收编”的地方
文丨特约观察员 熊志
在流传了半年多后，济南“收编”莱芜的消息终于一锤定音：日前，国务院批复同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其所辖区域划归济南市管辖。
2017年，撤县设市审批在冻结二十年后重启，随后一年就有包括陕西彬县、江苏海安县在内的十二个县升级成市。不过与县改市不同的是，被济南“收编”的莱芜，既不是县，也不是县级市，而是名副其实的地级市。所以此次行政区划的调整，等级和规模要高很多。
莱芜被划入济南，背景并不复杂——作为山东省省会、中国十五座副省级城市之一的济南，发展水平与其他同等级的城市相比明显不足。别说拿到全国比，就是在山东内部，济南的生产总值也只能排在青岛和烟台后面，因此亟需提高存在感。
一、济南为何需要莱芜
虽然唯GDP的思路不可取，但经济总量加上人口，几乎是一座城市发展水平最直接的参照依据。
以2017年的统计公报为例，青岛经济总量已经迈入了万亿俱乐部，达到11037.28亿元，常住总人口929.05万人。不出意外的话，到2019或者2020年，青岛将迈入千万人口俱乐部。而烟台这一年的经济总量，则是7338.95亿元，常住人口708.94万人。
至于济南，经济总量只有7201.96亿元，常住人口732.12万人。在这两项数据上，济南都被全方位“碾压”。
在区域经济学领域，有个“城市首位度”的概念，原本是指首位城市与第二位城市的人口规模之比。不过，在国内这个概念经常被算作城市经济总量与地区经济总量的比值，它是衡量省会竞争力的最主要依据。
那么济南的城市首位度低到什么程度呢？以2017年的数据为例，济南不到10%，在26个省会城市中排名倒数第一。
一个有意思的事实是，同样是省会城市，济南因为泉城的地质结构，到2019年1月1日才开通第一条地铁线路。而常被成为“弱省会”南京，地铁里程却接近400公里，在全国仅仅位于上海、北京、广州之后，排名第四。
省会济南不强，对内将缺少带动作用；对外，意味着缺少争取国家政策资源的竞争力，也抢不到人。
过去有副省级城市，这两年有国家中心城市，这些头衔对应着扶持力度，对应着政策“礼包”，给谁不给谁，除了区位等因素外，最基本的前提是发展水平过硬。济南不够大，整个山东都会错失一些机遇，这也正是近几年很多省份强调要做强省会的原因。
济南收入莱芜，吃下896.02亿元的经济体量，和137.6万常住人口后，可以坐稳省内第二城市的位置，一个更大的济南呼之欲出。
二、省会城市如何“抢地盘”
山东此次区划调整，意味着一个更加普遍的强省会时代来临。但如果将视线拉长，其实不难发现，随着城市化的发展，头部城市（在中西部主要是省会）的边界总是在不断拓宽。
因为不管是产业还是人口，都离不开土地。城市化就是将郊区变成城区，然后再通过地铁等市政交通，将主城区连成一体。
比如，杭州从1960年代开始，就依次收入了周边的萧山、富阳、余杭等县；花都、从化和增城，以前也只是佛山下辖的县，现在已成广州的管辖区。
不过省会城市扩容，有些是自然的城市化，有些则涉及到人为的调整合并。涉及到县级市或者地级市层级的调整，有一些代表性例子。
第一种是整体“收编”，如济南与莱芜。地级市被整体划归省会，这样的情况较为少见。一方面，这意味着省会自身要有足够的空间容量承接转移过来的人口；另一方面，被“收编”的地区体量要相对较小，否则政府机关、社保养老等方面打通的成本太高。
第二种是拆分，如2011年安徽撤销地级巢湖市，设立县级巢湖市，由合肥市代管，巢湖所辖的一区四县分别划归合肥、芜湖、马鞍山三市管辖。
不过巢湖最终是一分为三，而没有全部划给合肥。这里面有历史沿革的因素，另一方面也是由于巢湖的体量并不小，合肥独自“吃”不下。
第三种是代管。例如，2014年1月，陕西设置国家级新区西咸新区。三年后，西咸新区交由西安代管。这种方式属于两座城市各拿出一定的土地，共建新区，然后交由更强的城市管辖。
由于地级市层级的调整涉及到政府机关、公共服务、户籍体系、社保养老等的打通，需要付出的成本很大，所以如广州将花都、从化和增城纳为下辖区所显示的，省会城市或者说头部城市“抢”地盘，更多时候还是通过县改区，尤其在珠三角一带。
这也形成了一个很有意思的现象：在中国的百强县榜单上，几乎看不到珠三角的影子；而县域经济发达的江浙，则几乎占据了榜单的半壁江山。所以说，并不是广东的县域经济不发达，而是发达的县许多都变成了大城市的区。
三、“收编”之后，大家都过得怎么样？
城市扩容，不论以哪种方式“抢地盘”，未必都是皆大欢喜。
但总体来说，那些被“收编”的地区，从县级市、地级市到省会、副省级城市的提级，往往能让它得到更多的资源，和更大的发展机遇。
例如，由合肥代管的县级市巢湖，去年十月刚入选全国投资潜力百强县市，2017年的经济增速，也高达8.7%，位居全国前列。
而深汕合作区虽然刚刚起步，但汕头作为广东发展水平“摆尾”的城市，合作区若能和深圳的一体化，也能够上一个台阶。那些即将转入深圳户籍的合作区居民，也能享受深圳的公共福利体系。
至于主导合并的城市来说，加持效果无疑要更为显著。最典型的是合肥，这几年它给外界的印象之一就是房价猛涨。而在房价暴涨背后，则是其经济迎来了跨越式的发展。
数据显示，2001年到2017年间，合肥的经济总量从363.4亿元飙升到7191亿，增长了二十倍，平均增速全国第一。在收入巢湖一部分以后，合肥的经济体量在2014年赶超石家庄，2015年赶超福州和长春，2017年赶超济南，位居省会城市第九名，是近十年来上升趋势最为迅猛的城市之一。
代管西咸新区的西安更不必说：2018年前三季度，它的经济总量在全国的排名，时隔38年重新回归全国二十强。西安能够在2018年拿到第九个国家中心城市的名额，西咸新区也可谓功不可没。
现在的城市化，已经从单体城市的竞争，发展到城市群的竞争，所以无论是对于主导合并的城市，还是被“收编”的地区，行政区划调整的经济效果都是相当显著的。
不过，通过行政区划的调整来为城市扩容，虽然效果立竿见影，但它遵循的并非市场的逻辑，还是计划式的行政手段，由此带来的资源集聚效应未必最佳。
对于省会来说，行政边界当然可以轻松扩容，但经济体量的强大并不等于竞争力的强大。一座城市的公共服务水平、宜居程度、城市形象和人文气息，这些要靠长时间积累沉淀，是无法一蹴而就的。
