新一轮城市抢人大战开启，上一轮谁是赢家？

文丨特约观察员  郭晓菁 聂日明

城市抢人大战的热潮，并没有许多人预言的“凉凉”。

2019开年，不仅有西安、南京等城市继续降低落户门槛，就连广州这个传统一线城市也加入了战局。1月中旬，继各大城市之后，广州也放宽了落户条件，在其引进人才政策中，将学士的年龄限制从原来的35岁降至40岁。

金三银四。在即将到来的招聘季中吸引更多人才，是这些城市的共同期望。截至2月28日，已经有超过19个城市在2019年发布了新一波“抢人政策”。

那么，上一轮抢人大战的具体战果究竟如何？为何由二线城市引发的人才争夺战，最终搅动了一线城市的焦虑？对人才的争夺又意味着城市发展格局怎样的变化？

一、复盘上一轮大战：哪些城市收获最大？

西安是上一轮抢人大战中最具标志性的城市，它在2017年3月推出号称史上最宽松的落户政策以及“23条人才新政”。网络广为流传的一个段子，讲述来西安走亲戚的大学生因为符合落户政策，被拉着去办理落户，意在强调西安的落户门槛之低和对人才引进的态度之积极。

自此，一场城市之间的人才争夺战拉开序幕。

数据显示，截至2018年底，全国共有超过100座城市发布人才引进政策，除了二线城市外，部分一线和三四线的城市也进入战场。但一线城市的政策放宽程度有限，仍以人口调控和人才筛选为主导；三四线城市的竞争力和吸纳能力则明显无法与一二线城市相提并论。因而，在这一轮抢人大战中，以西安、武汉、杭州等为代表的一批二线城市仍是人口争夺战的主角。

从区域分布看，抢人大战中的二线城市基本可以分为两类。一类是在东南部沿海城市群中的大城市，如上海周边的南京、杭州，以及深圳、广州周边的佛山、惠州等。这类城市具有得天独厚的经济地理优势，依托已经形成的发达经济网络，可以就近吸纳一线城市外流人群和区域内其它相对欠发达城市的人口。另一方面，部分原本以进入一线城市为目标的人群也可将其作为临近的备选方案。

另一类是中西部地区省会城市，如西安、成都等，这类城市虽然在经济发展和城市建设上可能不如东南沿海地区，但作为省会城市，它们集中了周边地区、乃至整个省的资源优势，对于本区域的人才具有明显的吸引力。

总体而言，城市间的抢人“招式”可以分为两类：户籍和补贴。前者意味着落户门槛的调低，在落户门槛降低的同时，落户手续也相应简化。例如，西安在2018年初实行“扫码落户”，大中专毕业生落户只需在线上提交身份证和毕业证照片，户籍卡即可邮递上门。

在抢人过程中，年轻的劳动力显然更受青睐，放开学历落户后，应届本科生的落户门槛已经很低。而对往届本科生的要求，则更能比较城市户籍政策的宽松程度。

相比户籍政策的简单直接，各城市在补贴上有更多花样，但主要也是工作和生活两大部分，围绕就业创业、租房购房发放现金奖励或实行优惠待遇，以吸引人才在本地长期工作和居住。

在结果上，新增落户人数直接体现了城市对人才的吸引力，也是衡量城市抢人大战成果最直接的方式。在本文所列出的7个明星二线城市中，中西部城市整体而言增加体量大于东部。

根据各城市2018统计年鉴显示，2017年实行人才新政后，户籍人口净迁入比之前的2016年有了显著的增加。武汉在此之前连续多年处于人口净流出或净流率极低的状态，在2017年户籍人口净流入率接近20%。

*数据来源：各城市《2018统计年鉴》

注：人口机械变动也称作人口迁移，指人口在空间上的一切移动，包括改变定居地点的永久性移动和暂时移动。

据中原地产数据统计显示，自人才政策实施以来，至2018年底，西安新增落户人口已超过105万。武汉在2018年新增落户30.08万人，南京、成都等城市均在2018年落户超10万。可以说，在上一轮抢人大战中，西安在人数上优势明显。

二、人口流入确实拉动了住房刚需

在过去的几十年里，人们似乎已经形成了一种思维定式：城市，尤其是大城市，最不缺的就是“人”。然而这一认知正面临着现实的逆转。

2019年发布的《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告》指出，中国人口将在2030年开始进入持续的负增长状态。在人口负增长时代到来之前，劳动力年龄人口的拐点已经过去七八年，2018年就业人口总量也开始下降。

与此对应的，则是生育率的下降和老龄化率的增长。中国的劳动年龄人口在2010年左右到达顶峰，随后便开始缓慢下降，而老龄化率则是一路上扬。

*数据来源：世界银行，《中国统计年鉴》

同时，流动人口的增长也已接近停滞。《中国流动人口发展报告2018》披露，自2015年以来，我国流动人口已经连续三年呈现下降趋势。去年发布的《2017年农民工监测调查报告》显示，2017年进城农民工相比2016年有所回升，但仍比2015年减少32万。

乡城流动已经进入低增长、甚至负增长的状态，城市化的增量停滞，进入存量争夺阶段。这也就意味着，人口流动的规模增长已经陷入停滞。人口流动方向的主流，也将从以前的乡城流动进入城城流动的阶段。

城市若要维持净人口的流入，就不得不把人从其他城市“争夺”过来。人们在流动时，面临的问题不再是“进城”，而是“去往哪座城市”。

从人口迁移的方向来看，城市人口的流动也非常活跃，对城市的要求也不再限于以往的就业岗位，对城市的宜居、公共服务水平也非常敏感。

我们采用2015年全国1%人口抽样数据分析发现，人口迁移的趋势已经发现变化，京粤沪三地各自人口迁出的目的地中，大部分是去向2000年时的主要人口迁出地，例如北京迁往河北的人数占北京总迁出的高达17.5%，上海迁往江苏的人数甚至高达上海总迁出人数的25%等。可以说，只要有选择，城市人口并不会非待着一个城市不可。

人口是支撑城市、创造价值的最根本力量。城市社保体系、财政收支平衡和房地产市场的有效运转均需要持续的人口增长来支撑。由于人们在城市不仅要工作，还要生活，一个就业劳动力不仅可以通过工作生产为城市创造价值，还会进行消费行为。劳动力年龄人口的流入和定居，将会为城市带来较长时期的经济活力和消费需求。

除此之外，人口的流动将会激发创新，促进城市活力。随着老龄化和低生育率时代的到来，如果不能维持人口的净流入，上述体系面临的形势将越来越严峻，因而各地城市要保持竞争优势，就需要抢先抢夺越来越小的人口蛋糕。

除了这些更长远的考虑之外，“抢人”为地方政府带来的最直接的利益，恐怕是房地产市场回暖带来的土地出让金收入。由于抢人政策带来户籍人口的增加，尤其是中高收入、处于购房需求旺盛期的劳动力，抢人政策放松了限购政策的负作用，扩大了购房群体的规模，再加上可能有的住房补贴，都会扩大这些城市的住房购买量。

根据国家统计局数据显示，全国多个城市房价在人才引进政策发布之后出现了反弹，而其中以西安的表现最为抢眼，2018年末同比涨幅高达22.4%。人口的流入确实带动了住房刚需，有效拉动了房地产市场的需求。

*数据来源：国家统计局

三、中西部城市竞争策略：做大做强省会

人口向大城市的聚集，是路径依赖的表现，强者恒强，只不过强的程度在不同的时期会有所变化。在中国，行政主导资源配置，作为一省首府，省会很容易借助省政府之力，集全省资源将省会打造成最牛的城市。

但在抢人大战中，各城市集聚的动力不同，由于经济地理原因，中西部城市面临的竞争格局与东南沿海发达地区城市迥然不同。

我们抽取东部的南京、杭州和中西部的成都、武汉为例。成都、武汉是最近几年的明星城市，这两个城市的发展主要是依赖于省内资源的再分配，从GDP上看，1990年的时候，成都、武汉的GDP占本省（四川、湖北、浙江）的比重分别是21.78%、21.45%，相当于五分之一，到了2018年，成都和武汉的GDP占本省的比重均上升到37.72%，超过三分之一。如果我们用首位城市来测算，进入新一线的很多省会城市，其首位度都在升高的状态。

相比之下，南京、杭州的GDP占本省的比重基本上没有变化，分别从2000年的12.55%和22.51%上升至2018年的13.85%和24.04%。在一定程度上，这是长三角地区由外资和民营经济主导，更依赖于和上海等地的关系，各地发展有自己的特色，行政很难去集中资源再分配。

中国区域差距太大，近十几年的经济发展显示，高技能人才只会往大城市集中，科技、金融这些产业也跟着这些人才集聚，中西部的省份，区位上不占有优势，如果不把全省的资源都堆在一个城市，在与东部省份的竞争中，就可能连汤都喝不到了。

因此，在与东部地区的竞争中，中西部省份的最优策略可能只能是集中力量做大省会。它们所吸引的目标人群，多是来自周边地区，或是本市在读的高校生，而不是东部一线城市人才。

城市GDP占所在省份的比重

地方竞争关系到城市的未来。在中国过去的经济发展中，各地区之间通过种种行政手段，如户籍壁垒，阻碍了人力资源的自由流动，使得集聚效应未能充分显现。此次抢人大战中，各城市之间对于人口的争夺，反而会在一定程度上消解以往因为行政区域造成的市场分割，促进人口的流动和资源的再配置，从而实现更有效率的跨地区资源配置。

不断降低的落户门槛、不断提高和丰富的补贴，将使得抢人大战成为一场“冲向底线的赛跑”。只要人口增长是重要的，只要城市间是竞争的（没有上级机构的干预），人口的争夺战也必定是一个“逐底竞争”，对人才的要求会越来越低，人口争夺战也将逐步蔓延到中职和高中学历。过去两年，各城市的人才政策变化，已经证明了这一点。

接下来对城市的考验，将会从抢得到人变为留得住人。一座城市如果能得到一个劳动人口，那么很可能就得到了以个人为基础凝聚起来的家庭，他们在城市生产、生活和消费，能够创造更多的GDP价值。而完善的公共服务体系和有效的市场规制，则是决定他们是否长期居留的重要因素。

（作者郭晓菁、聂日明系上海金融与法律研究院研究员）