双城记丨金边七市、黄河金三角,你所不知道的省际边缘
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双城记丨金边七市、黄河金三角,你所不知道的省际边缘

2019年05月15日 10:23:51
来源:風聲评论

文丨凤凰网政务观察员 柯锦雄

近日,一则山西、陕西、河南三省共同打造一所综合性大学的消息引发关注,而消息的主人公不是西安、郑州和太原这三座明星城市,而是山西的运城、临汾,陕西渭南和河南三门峡。

如果不是特别熟悉中国地理,或许第一时间在地图上找到这四个城市都有困难。而就是这不被熟悉、不被热议的三省四市,却在悄悄地联手干一件大事。它们在想着:如何突破行程区划的条块限制,从而实现省际交界欠发达区域的经济发展和振兴,趟出一条区域合作的新路子出来。

“黄河金三角”,为什么是由这几个城市提出建立呢?这是历史必然,还是权宜之计?这到底是“弃儿”之间的同病相怜,还是穷兄弟之间的抱团取暖?是三省特例,还是普遍存在?

区域合作为何那么难

三省共建一所综合性大学的决定,出自三省联合发布的一份文件——《切实加快晋陕豫黄河金三角区域合作工作实施意见》当中。这份文件也让2014年国务院就已批复的《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》,再次被舆论关注。虽然只是在2014年才被正式批复,但是三地之间的合作可以回溯到上世纪八十年代,甚至可以更久远一点。

1978年,中国开启了改革开放。熟悉社会主义市场体系概念建立过程的人应该知道,从计划经济到市场经济,中国经历了一段时间的理论建设。到了“八五”期间,当时提的概念是有计划的商品经济,用计划经济的外衣包裹市场经济的身体。

但是这个概念存在一个问题,那就是行政区划的分割。商品经济是没有边界的,但是计划经济则是有范围的。当时,省与省之间更像是一个独立的经济体,相互之间的交流都需要中央的调配。

1979年,国务院提出“扬长避短、发挥优势、保护竞争、促进联合”十六字方针,开始了各地经济协作的先河。1980年,国务院颁布《关于推动经济联合的暂行规定》,首次赋予企业可以在国家计划外自主选择合作伙伴组织生产,企业开始享有经营自主权,推动了地区之间、城乡之间的物资调剂和技术、资金协作。1981年,北京、天津、河北、山西、内蒙古成立中国第一个区域经济合作组织——华北经济技术协作区。

1986年,国务院颁布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》,此类区域经济合作组织更是蓬勃发展,最多的时候有超过100多个区域经济合作组织,目前仍处于活跃状态的还有三分之一,而其中1986年9月成立的晋陕豫黄河三角经济协作区就是其中之一。

1987年,中国主要区域经济合作组织资料来源:张万清主编,区域合作与经济网络,经济科学出版社,1987.12,271-281页。

晋陕豫黄河三角经济协作区的成立,让“黄河金三角”的概念基本形成。这块区域位于黄河大“几”字弯的东段,以山西运城市、河南三门峡市、陕西渭南市为主要涵盖目标,后期加入临汾市,地跨晋、陕、豫三省,区域总面积约5.78万平方公里,总人口近2000万人。

地理空间相邻、资源禀赋相近、经济水平相似、社会结构相仿等原因,让三省四市不约而同地选择区域协作、共同发展,也确实让晋陕豫黄河三角经济协作区在基础设施建设、产业合作上有很大的促进。但是,行政区划条块分割的问题依然没有得到解决。

区域经济协作在初期确实可以依靠政策红利期获得利益,但是当问题开始超过利益的时候,区域合作组织就会陷入停滞,这也是为何在100多个区域经济合作组织中,只有三分之一尚处于活跃状态。问题依然是利益分配和成本负担的问题,行政分割导致省际毗邻区域的经济合作无法形成有效的利益分配机制,在没有更高层级推动的情况下,地方只能在有限的政策条件内进行经济合作。

2008年,由山西省运城市牵头发起,联合临汾市、陕西省渭南市、河南省三门峡市开始申报建设国家晋陕豫黄河金三角区域协调发展综合试验区。2012年5月,国家发改委批复设立晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区。2014年3月,国务院批复了《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》,设立了我国第一个省际交界地区协调发展试验区。规划的意义之一,就是创新区域合作机制,打破行政界限和地区封锁,探索省际交界地区合作发展新途径和新模式。

“弃儿”还是“先锋”?

在我国,很多经济区的规划均是以特大城市为中心规划的,离中心越近,获得的资源会越多。由于经济资源的有限性,在资源调配之中肯定不是撒胡椒面式的平均主义,而是会突出重点,这个重点自然就是核心城市。

因此,在各经济区战略之中,以核心城市为主要区域的核心圈将会获得最多的资源支持,这也是为何“强省会”战略在中西部比较明显。这也决定了,在山西、陕西和河南,发展的重点将是围绕省会来开展。

核心圈之外,是围绕省会的紧密圈,紧密圈之外才会是辐射圈,而处于辐射圈位置的城市,无论是资源支持、还是产业规模都是有限的。从地理位置上来看,除了渭南与西安相邻之外,其他三市与所在省份省会城市距离较远,基本上是最外一圈的辐射区了。与省会亮眼的成绩相比,四市的成绩实在是差强人意。

黄河金三角地区区位图

2018年,四市当中成绩最好的是渭南市,GDP1767.71亿元,在陕西排名第五。其次是三门峡,1528.12亿元,在河南排15。如果不算三个体量太小的济源、鹤壁和漯河,三门峡的GDP在河南是倒数第一。再次是山西运城,1509.6亿元,排在山西第三。后一位是临汾,1440亿元,2018年GDP仅增长2.8%。

四市的GDP相差在100亿到200亿之间,但是在省内的排名就完全不同,河南倒数第四(实际可能是倒数第一)的三门峡,在山西能进前三,而渭南在山西则能成为GDP老二,在河南则要排在开封之后,位列第14。虽然这块三角形区域山水相依,号称“金三角”,但是从数据表现上来看,这个“三角”有可能只是镀金的。

由于资源持续往核心集聚,处于边缘地带的城市就被认为是“弃儿”。从数据上看,四座城市的发展确实有很大的上升空间,但是四市的发展潜力有很大原因是被行政区划分割所压制的。由于行政区划的局限,黄河金三角区域内的资源配置、生产要素有序流动及产业合理分布等方面都受到限制。在《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》中,这些问题也被提及,包括产业低水平重复建设,资源要素跨区域整合,区域生态环境治理与保护任务统筹协调,地区封锁和行政壁垒,一体化发展障碍,区域合作制度规范,体制和机制亟待完善等。

所以,若是单看各市在各自省份的表现,似乎差强人意,但是如果放在三省整体的视野来看,就能明白这个“金三角”区域的金贵之处了。作为三省交界地点和大城市辐射末梢,单靠大城市的辐射力无法支撑四市各自的发展。所以最终的出路还是盘活四市存量的资源,利用各自省份及所在区域的政策优势,以整体提升促整体发展。这四座城市无论是行政级别还是经济实力抑或资源条件上均不相上下,避免了资源集中导致的城市发展差距。

在这块区域中,有关中-天水经济区规划、中原经济区规划、国家资源型经济转型发展综合配套改革试验区等战略规划,而黄河金三角恰好就处于这三个战略规划的交汇处,正是规划建设的桥头堡和先锋队。再加上晋陕豫黄河金三角区域合作规划,三省四市可以利用的政策优势和政策灵活性要大很多。

这个区域的经济联系加强,意味着三大战略可以更紧密地融合,从何使得该区域内的经济发展更为均衡,城市群建设水平更高。实际上,也可以通过“黄河金三角”之间的联系加强,提升西安、郑州与太原之间的联系,加强整个区域的经济合作力度,提升中西部区域合作的水平。另外,发展水平相当的四个城市之间的区域合作可以更为有效地制定适合各自发展的政策规划,更好地发挥各自的优势。

比如黄河金三角区域将开展旅游合作,合力打造以黄河文化和寻根问祖为主题的华夏历史文化旅游特色品牌和精品旅游线路。2009年,四市旅游部门启动了“一证游”活动。随着知名度的提高,区域旅游市场被激活,黄河金三角“一证游”又扩大到太原、石家庄、咸阳、阳泉等四省八市。2010年,黄河之旅旅游联盟成立。2011年,三省八市旅游联盟又扩大到沿黄河九省区旅游联盟。在旅游区域合作的带动下,四市旅游收入均有大幅度增长。

黄河金三角地区四市旅游发展情况

对这几个城市来说,单一城市的力量和吸引力都是有限的,特别是在省内,但是如果抱团取暖,则会形成合力。边缘地带的融合,也可以使得本身在各自区域内的边缘城市,成为新的融合一体化区域的前沿城市,在政策灵活度和吸引力上更胜一筹。

边缘振兴,均衡发展

晋陕豫黄河金三角区域合作规划脱胎于1986年成立的晋陕豫黄河三角经济协作区。而实际上,类似于晋陕豫黄河三角经济协作区的区域合作组织还有很多。比如1986年3月成立的淮海经济区,由江苏、山东、河南和安徽四省十四个地、市组成,目前已发展到四省的区域,涵盖二十个地级市。

1985年9月成立的中原经济技术协作区,由晋、冀、鲁、豫四省接壤区十三市组成。1986年成立的闽浙赣皖九方经济协作区。1994年成立的闽西南、粤东、赣东南经济合作区。此外还有中国中西部经济技术协作区,陕甘川毗邻十二方经济协作区,川滇五市地州经济合作区,川滇黔毗邻十二地市州经济协作会,“金边七市”合作发展机制等等。

由此可见,“黄河金三角”的区域特点并不是独有的,而是存在于全国各地的,据统计。以省际行政区边缘为地理单位划分,我国形成了几大行政区边缘经济区,如以黄河为界的蒙晋陕豫交界地带,鄂豫皖交界大别山区,渝鄂湘黔四省市毗邻地区成立的武陵山经济协作区等等,跨行政区域连片特困地区等等。这些区域的共同特点是远离省会或者中心城市,处于本身经济发展的边缘“真空地带”,核心城市辐射带动效应弱。

但是行政区划与人文、社会和自然属性之间存在背离,这也是边缘地带区域合作的基础所在。目前我国的行政区划发源于元朝,大致形成于清朝。封建王朝时代的行政区划更多是从稳定统治的需求出发,依据山形水势划分行政区域。这导致原本同属一个文化体系,日常交流广泛,联系紧密的区域,被划分到两个不同的行政区域。比如湖北与湖南原本同属湖广省,湘西和鄂西一代同属土家族等少数民族聚集区。再比如江苏和安徽原本同属江南省,皖南与苏南人文相连,而皖北与苏北文化相通,但江南分省并没有按照文化区域划分。

在计划经济时代,这种划分方式十分不便于边缘地带的交流。但在市场经济时代,这种文化相连的特色是这些边缘地带合作的优势所在。只要突破行政区划的壁垒限制,边缘地带的经济活力将会得到极大的释放。两省毗邻地区的同城融合意义更为深远,这是打破社会福利以行政区划为分割的开始,社保、医保省际打通的尝试,户籍自由流动的试验等等都是一些新的尝试。

边远地区的融合发展,对于双方而言都是有利的。以湖北省与江西省为例,湖北鄂东地区,尽管在武汉城市圈辐射区内,但是鄂东靠近长江一带离核心区域较远,而离江西第三大城市九江比较近。2012年,湖北省发布《关于加快推进黄梅小池开放开发的意见》,将小池镇开放提升到省级战略,积极与江西九江合作,借力九江谋发展。省政府给小池镇的定位是小池重新定位:要成为湖北长江经济带开发开放的“桥头堡”、湖北长江中游城市群的示范区。

小池镇在民国时期,有一段时间属于九江管辖。1936年民国政府考虑到防洪需求将之划到湖北,但两地之间的交流并没有因为行政区划的改变而停滞。京九线的开通使得两地联系更为紧密,小池到九江甚至有一趟全国最便宜的普通列车,坐一次只要一元。

九江作为江西省最大的沿江城市,其发展一直止于江边,而位于江北的小池镇却眼见江南高楼林立,艳羡不已。两城之间的融合发展,不仅有社会基础,人文基础,同样有经济基础。地缘相接、血脉相亲、文脉相承、商脉相连,资源禀赋相近,发展水平相当,具有广泛的合作前景

湖北省抛出的橄榄枝,江西省很快就接住了。两地借助中部崛起的东风,区域融合发展的速度飞快。而且在最新的九江城市规划当中,小池镇也纳入了其中,成为名义上的“江北新区”,九江甚至谋划将新机场设置在小池镇。两地的发展,使得武汉、长沙、南昌中三角的中心区域拥有了经济发展的新动力,这也是长江中游城市群区域融合发展的样本和试验田。

中国的经济发展要靠中心城市带动,更需要边缘城市的振兴,只有如此才能均衡发展,才能实现真正的城市化。在促进边缘地带经济振兴这个议题上,“黄河金三角”和九江小池融合发展都是有益的样本。

2018年中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中明确指出,支持晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际交界地区合作发展,探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制,为省际区域合作提出了政策支持。

随着市场成为配置资源的决定性因素,这类组织市场资源流动的行政壁垒必然会越来越少,各省之间的交流也会越来越多。通过省际毗邻区的合作,进而推广到全省;通过两省之间的合作,进而影响到全国。可以说,省际毗邻区域的经济合作加深,将会使中国市场的流动性、统一性、辐射性更加强大。