广东广州列出负面清单 防止领导干部利益冲突

作为腐败发生的重要根源,利益冲突不仅削弱了公众对官员的基本信任,还动摇着政府的公信力。

日前,广州市党风廉政建设领导小组印发《广州市防止领导干部利益冲突若干规定》(下称《若干规定》),共八章三十七条,从廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家四个方面对领导干部存在的利益冲突具体情形提出了禁止性规定。

领导干部利用职权或职务的便利和影响谋取不正当利益主要包括8种情形:违规从事营利活动、违规兼职或兼职取酬、离退休后违规从业、“裸官”违规任用、违反任职回避有关规定、违反礼尚往来有关规定、违背社会公序良俗,以及领导干部配偶、子女及其配偶违规从业等。

“负面清单列举”划定红线

根据《若干规定》,领导干部利益冲突主要是指,领导干部公职上代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。这里的利益,不仅是经济利益,还包括专业利益、个人声誉等等。

《若干规定》的适用范围主要是担任县处级副职及以上领导职务和四级调研员及以上职级的干部,市管(属)国有企事业单位(含国有控股企业)领导人员及中层干部,镇(街)基层站所主要负责人,以及享受以上待遇的离退休领导干部等。

目前我国各个领域普遍存在利益冲突问题,已成为腐败发生的重要根源。从中央层面制定的各项党纪、法规中,许多都对利益冲突问题有相关的规定。

比如,《中国共产党纪律处分条例》第八章中有11条都是对违反利益冲突的处罚规定,像“利用职权或者职务上的影响为他人谋取利益,本人的配偶、子女及其配偶等亲属和其他特定关系人收受对方财物,情节较重的,给予警告或者严重警告处分”、“相互利用职权或者职务上的影响为对方及其配偶、子女及其配偶等亲属、身边工作人员和其他特定关系人谋取利益搞权权交易的,给予警告或者严重警告处分”等等。

2016年10月,党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也明确规定,领导干部特别是高级干部必须注重家庭、家教、家风,教育管理好亲属和身边工作人员。严格执行领导干部个人有关事项报告制度,进一步规范领导干部配偶子女从业行为。禁止利用职权或影响力为家属亲友谋求特殊照顾,禁止领导干部家属亲友插手领导干部职权范围内的工作、插手人事安排。各级领导班子和领导干部对来自领导干部家属亲友的违规干预行为要坚决抵制,并将有关情况报告党组织。

广州市纪委监委在其官方微信公众号“廉洁广州”上披露,由于目前与防止利益冲突相关的规定散落在不同的法规文件中,在实际操作中,如果能进行一个专门的系统性梳理,能更直观地发现问题,更容易及时制止和纠正问题。

鉴于此,广州市收集整理了近20部中央和省委有关法规文件,将与“领导干部利益冲突”有关部分单独抽出,系统性梳理,清单式列举,同时结合广州实际,增加了“市级领导干部的配偶、子女及其配偶不得在本市经商办企业”等条款,最终形成了《若干规定》中18条禁止性规定。

值得一提的是,北京、上海、杭州等地此前也出台过类似的规定,但广州采用“负面清单列举”的方式清晰划定重点领域利益冲突红线,则是一项全新的探索。

广州的方法增强了可操作性

中共中央党校(国家行政学院)教授汪玉凯在接受南都记者采访时表示,《若干规定》最大的亮点在于把抽象的政策方针具体化了,将各种情况都想到,能做什么不能做什么、能做的要经过哪些审批程序等都对号入座,一旦违反就可以惩戒、制裁,增加了更多的操作性。

此外,利益冲突的界定历来都是难点,《若干规定》还对一些较为复杂情形的认定方式进行了细化,无疑也将增强可操作性。比如,《若干规定》明确,领导干部以借为名收受或长期占用他人财物,除了考虑双方交代内容和书面协议之外,还应结合借用时间期限、有无借用的合理事由、是否实际使用、有无归还条件、有无归还的意思表示及行为等因素进行综合判断。

“领导干部利益冲突公众很关注,一直以来问题也比较突出,广州这次探索如果成功,对全国将有示范意义。”汪玉凯说。

案例

退休副局长违规兼职并领取薪酬被处分

今年5月,原广州市城市更新局党组成员、副局长叶浩军因退休后违规兼职并领取薪酬,受到党内严重警告处分。

根据广州市纪委监委在其官方网站上发布的消息,叶浩军违反组织纪律,在组织函询时不如实说明问题；违反廉洁纪律,未报告组织且未经批准,擅自在退休后三年内到本人原任职务管辖的地区和业务范围内的企业兼职并领取报酬。经广州市纪委常委会会议审议,决定给予叶浩军党内严重警告处分,收缴其违纪所得。

事实上,南都记者梳理今年以来广州市受到党纪政务处分的官员名单,无一例外都涉及到利益冲突问题,可见其高发态势。

《若干规定》强调,领导干部有利益冲突问题的,由所在单位或者主管部门责令改正,按照监督执纪“四种形态”做出组织调整或者组织处理；需要追究违纪违法责任的,由纪检监察机关或者有关单位和党组织给予党纪政务处分；涉嫌职务违法的,由监察机关依法调查处理。

专家观点

怎么确保执行到位是关键

中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛朝晖对南都记者表示,利益冲突的内涵太丰富了,可以说是发生频率最高的一种腐败行为,防治利益冲突的重点不在于是否有一个专门的规定,而是怎么确保执行到位。

在实施保障方面,《若干规定》要求领导干部必须自觉抵制利益冲突行为,主动排查包括本人兼职或兼职取酬等6个方面情况,除结合述职述廉定期向组织报告、在廉政档案系统中如实填报等外,还要由纪检监察机关纳入领导干部监督“活页夹”。对逾期不报告的领导干部,按违规违纪行为处理。

同时,《若干规定》明确党委(党组)负主体责任,组织(人事)部门负责监督管理责任,纪检监察机关负责监督责任,相关单位应紧密协作。特别是在及时发现问题上,要求各单位与公安机关、市场监督管理部门等相关单位建立信息交流机制,及时分析研判、排查核实问题线索。

对此,毛朝晖认为,《若干规定》仍然是在体制内想办法。“惩戒措施很多文件都有写,实际上效果并不好。现在的制度安排问题就出在太相信体制内的力量,我觉得要有一些跟过去不一样的处理方式,比如,领导干部个人有关事项的报告向社会公开,通过媒体、公众等第三方的力量进行有效的监督,这个才是最应该突破的。”

必须发挥社会监督力量的作用

毛朝晖说,领导干部利益冲突的根子还是在于官员的权力太大了,《若干规定》要跟其他相关的制度配套实施,例如如何强化对一把手的监督、日常监督怎么能更有效等等。如今监察对象扩大了很多倍,光靠纪检监察机关已经力不从心,必须发挥社会民主监督力量的作用。同时,还要加大经济处罚的力度,既然利益冲突大部分是围绕经济利益,那么仅仅退出是不够的,还应加大经济处罚力度。

汪玉凯同样认为,《若干规定》能否落到实处还需要进一步观察,“上有政策下有对策,稍微变通一下文件可能就失灵了,有的利益冲突隐蔽性极强,除非东窗事发了追查的时候才发现蛛丝马迹”。

对于如何从根本上解决领导干部利益冲突问题,汪玉凯也建议,按照国际通用规则,让社会来监督,“自律不如他律,这才是最有效的办法”。

从世界范围来看,瑞典、加拿大、美国、英国等发达国家都将管理利益冲突活动制定为法律,这被视为有效预防腐败的前瞻性策略,有些国家甚至把防止利益冲突的要求写入国家宪法之中。比如,1973年,加拿大联邦议会制定并通过了《利益冲突章程》,规定了公职人员在发生利益冲突情况下必须遵循的原则和处理的规定,这被称为利益冲突立法的首创。1976年,该国政府和议会制定了《公职人员离职后行为指导原则》。1985年,又出台《公职人员利益冲突与离职后行为准则》。

据悉,广州下一步将明确要求各地、各单位参照《若干规定》,结合实际制定防止公职人员利益冲突制度规定,分步分类推进监督对象全覆盖。同时,通过谈话函询、民主生活会、述职述廉等日常监督,防范领导干部谋取不正当利益。深入开展对党员干部违规经商办企业、违规兼职取酬等问题的专项治理,强化自查自纠和监督检查,坚决防止利益冲突。此外,还将充分运用“大数据”技术,深化监督执纪“云治理”,通过公安、审计等信息数据的比对,收集问题线索,提高监督管理的主动性、针对性、精准性。

焦点

1.辞去公职或离退休的领导干部,可以到企业任职吗?

●对辞去公职或者离退休的领导干部到企业或其他营利性组织任职必须从严掌握、从严把关,确因工作需要到企业任职的,应当按照干部管理权限严格审批；

●辞去公职或者离退休后三年内,不得到本人原任职务管辖的地区或与原任职管辖业务相关联的企业任职,也不得从事与原任职务管辖业务相关的营利活动；

●拟到本人原任职务管辖的地区和业务范围外的企业任职的,必须由本人事先向其原所在单位党组织报告,由所在单位党组织按规定审核后,按照干部管理权限报请组织(人事)部门审批同意；

●辞去公职或者离退休三年后到企业任职的,应由本人向其所在单位党组织报告并由所在单位党组织按规定审批,按照干部管理权限提交组织(人事)部门备案。

2.领导干部不准互相为对方提供哪些便利条件?

领导干部不准互相为对方及其配偶、子女和其他特定关系人从事营利经营活动提供下列便利条件:

●将本单位的营利业务交由对方及其配偶、子女和其他特定关系人经营；

●以明显高于市场的价格向对方及其配偶、子女和其他特定关系人经营管理的单位采购商品、提供服务或者以明显低于市场的价格向对方及其配偶、子女和其他特定关系人经营管理的单位销售商品、提供服务；

●向对方及其配偶、子女和其他特定关系人经营管理的单位采购不合格商品；

●向对方及其配偶、子女和其他特定关系人经营管理的单位提供本单位的商业机会或者商业秘密；

●为对方及其配偶、子女和其他特定关系人经营管理的单位拆借资金、提供担保或者承担风险；

●通过虚假招标、传统招标或者控制中标结果等方式为对方及其配偶、子女和其他特定关系人谋求中标。

3.领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业,要遵守哪些规范?

●市级领导干部的配偶、子女及其配偶不得在本市经商办企业；

●其他领导干部的配偶、子女及其配偶不得违反有关规定在该领导干部管辖的区域或业务范围内从事可能影响其公正执行公务的经营活动,不得从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动；

●不得在该领导干部曾经担任过领导职务的地区经商办企业,不得在该领导干部曾经担任过领导职务的企业开展经营活动；不得在该领导干部管辖的地区或业务范围内的外商独资企业、中外合资企业中担任由外方委派、聘任的高级职务或者违规任职、兼职取酬；

●违法前款规定的,由其配偶、子女及其配偶退出从事的经商办企业活动,或者由领导干部本人辞去现任职务。领导干部职务发生变动时,应当根据新任职务对照有关规定自查自纠或申请任职回避。

4.“领导干部利用职权或职务上的影响谋取不正当利益”作为利益冲突的重点难点问题,《若干规定》对此有具体规定吗?

广州对近年来全市监督执纪问责和监督调查处理的情况进行分析,并开展了专题调研。在此基础上,《若干规定》针对上述重点难点问题,从11个方面作出规定。

●明确了领导干部以明显低于市场的价格向他人购买房屋、汽车等物品,或者以明显高于市场的价格向他人出售房屋、汽车等物品的情形。这里的市场价格,包括商品经营者事先设定的不针对特定人的最低优惠价格；

●明确了以借为名收受或长期占用他人财物的情形。这里的借,除双方交代或者书面协议之外,还要结合有无借用的合理事由、是否实际使用、借用时间的长短、有无归还的条件、有无归还的意思表示及行为等因素进行判断；

●明确了为他人谋取利益,在辞职或离退休后收受他人财物或者股份、利息、薪酬等形式的期权利益的情形,等等。

知多D

1　对领导干部违反《若干规定》的情况,有什么惩戒措施呢?

领导干部有利益冲突的问题,本身就是违纪违法行为,须依规依纪依法处理。《若干规定》对此也进行了重申,由所在单位(离退休或辞职前所在单位)或者主管部门责令改正,按照监督执纪“四种形态”作出组织调整或者组织处理；需要追究违纪违法责任的,由具有管理权限的纪检监察机关或者有关单位和党组织给予党纪政务(纪)处分；涉嫌职务违法的,由监察机关依法处理。

2　《若干规定》出台后,怎么抓好落实,避免空转呢?

《若干规定》设置专章对该项工作的组织实施和监督检查,分别予以强调。

在组织实施方面,要求领导干部主动排查问题,排查内容包括本人兼职或兼职取酬等6个方面情况,除结合述职述廉定期向组织报告、在廉政档案系统中如实填报等外,还要由纪检监察机关纳入领导干部监督“活页夹”。对逾期不报告的领导干部,按违规违纪行为处理。

在监督检查方面,明确党委(党组)负主体责任,组织(人事)部门负监督管理责任,纪检监察机关负专责监督责任,相关单位应紧密协作。特别是在及时发现问题上,要求各单位与公安机关、市场监督管理部门等相关单位建立信息交流机制,及时分析研判、排查核实问题线索。

3　在防止利益冲突工作方面,下一步广州市还有什么举措?

下一步,将从三个方面进一步做好该项工作。

一是织密制度铁笼子。明确要求各地、各单位参照《若干规定》,结合实际制定防止公职人员利益冲突制度规定,分步分类推进监督对象全覆盖。

二是擦亮监督探照灯。通过谈话函询、民主生活会、述职述廉等日常监督,防范领导干部谋取不正当利益。同时,深入开展对党员干部违规经商办企业、违规兼职取酬等问题的专项治理,强化自查自纠和监督检查,坚决防止利益冲突。

三是探索监管新模式。充分运用“大数据”技术,深化监督执纪“云治理”,通过公安、审计等信息数据的比对,收集问题线索,提高监督管理的主动性、针对性、精准性。

采写:

南都记者:冯芸清     实习生:余雨菲