高明勇对话李文钊（上）：“接诉即办”真正实现向互动性治理转变

对于每个城市来说，“治理”都是一个基本问题，也是一个重中之重的问题，对于首都北京而言，挑战更大。如何探索“构建超大城市治理体系”，“接诉即办”构建了市民诉求驱动城市治理创新的新模式，也被写入国家“十四五”规划纲要。

中国人民大学首都发展与战略研究院副院长、公共管理学院教授李文钊近年来高度关注“接诉即办”，他提出，“接诉即办”需要被善用而非滥用，未来“接诉即办”机制运行到理想状态时，应该是“机制运行顺畅，但用得人并不多，因为很多问题已得到解决。”

本期政邦茶座，邀请到李文钊教授，一起谈谈治理层面的“接诉即办”。

高明勇：李教授好，我们认识十几年了，虽然也有几年没见了，但是知道您一直在关注“接诉即办”，并且反响很大。这些年基层治理创新一直不断，类似的新说法也不时涌现，您怎么看待“接诉即办”与“一网通办”、“最多跑一次”、“一网统管”等创新方式的异同？

李文钊：“接诉即办”改革代表了基层治理创新，甚至城市治理创新的最新进展，应该说是“一网通办”、“最多跑一次”、“一网统管”等改革的迭代创新。

这些改革至少有三个方面的共同点：

一是这些改革的出发点和落脚点是“以人民为中心”，它们都是“以人民为中心”思想在政务服务、城市管理和基层治理方面的具体体现，没有为民服务的情怀，就不会去推动这些改革，本质上是以人民生活幸福为落脚点；

二是这些改革都是处理政民之间关系，试图通过优化政民互动，来提升政府效率，实现人民满意的服务型政府建设，重新调整人民和政府之间关系，本质上是人民公仆的回归；

三是这些改革都是在人工智能、信息技术、大数据等技术变革背景之下展开，从某种程度上看是政府治理对技术创新和技术变革的回应，也是政府治理适应新技术的具体尝试。

高明勇：最大的差异在哪？

李文钊：尽管“接诉即办”与这些改革有一些共同特点，但是他们还是有一些本质差异。我认为，“接诉即办”改革与这些改革的差异关键在于该项改革把政民互动推进到一个新的境界，实现了政府与民众之间跨越时间和空间的无缝隙、持续和全面的互动，真正在向互动性治理和适时回应性治理转变。

“最多跑一次”和“一网通办”主要还是聚焦政务服务，这些政务服务对于民众而言频率不会太高，“一网统管”主要是城市管理，它是面向决策者，通过信息技术来感知城市，来为决策者赋能；而“接诉即办”则是围绕着市民对政府的诉求展开，这种诉求“只有进行时，没有完成时”，并且频率发生高。

高明勇：“接诉即办”做对了什么，您说关键在定位和目标明确合理，这个结论如何得出的？

李文钊：判断一项改革是否成功，至少可以有三个维度，我把它称之为目标维度、效果维度和理性维度。

所谓“目标维度”，就是强调这项改革追求什么目标，目标是否合适，目标能否经受时间检验，目标是否与人民期望和未来发展方向一致。“接诉即办”改革的定位和目标十分明确合理，它就是要实现“民有所呼，我有所应”， 解决民众的急难愁盼，实现“以人民为中心”的发展思想。

所谓“效果维度”，就是强调这项改革是否实现了预期的目标，是否真正对人民有益，否则就是空中楼阁。“接诉即办”改革非常强调民众对于诉求办理的主观评价，构造了响应率、满意率和解决率的指标体系，解决率从40%多上升到90%多，这本身就是改革效果好的证明。

所谓“理性维度”，就是强调这项改革是否遵循科学的逻辑，在目标和手段链条上是否符合理性，能够经受时间检验，具有演化理性。“接诉即办”改革所采取的一些手段和措施，包括“吹哨报到”、“闭环管理”、“每月一题”、“主动治理、未诉先办”、“治理类街乡整治”等一系列举措，都是在探索如何快速、有效和及时回应市民诉求，实现问题解决，具有可推广性、可复制性和可借鉴性。

正是基于上面三个维度，我个人愿意对“接诉即办”改革持正面评价。当然，这并非意味着这些改革不存在问题，问题总是有的，而不断解决问题则是这些改革的魅力。

高明勇：您有一个评价，就是说从城市治理存在抽象的追求、价值和目标，这些好的价值追求需要在一个个具体问题解决中得到体现，最终体现在日常生活琐事的治理中，归根到底是围绕城市中人的问题展开。而“城市中人的问题”又是很琐碎的，“接诉即办”面临的评价可能也有主观的和客观的，这个问题您怎么理解？

李文钊：价值一定是面向共同体的规范，它是人们的集体认知、理解和共识。而这些价值要真正发挥作用，成为活的价值，就需要能够规范日常生活，这也是中国古代强调“知行合一”的原因所在。城市治理的价值也不例外，它也需要在具体场景中得到检验，并且围绕“城市中人的问题”来展开。每个人对于城市治理有不同感知，这使得他们会得到不同评价。而每个人的评价，又是集体评价的基础，这也是所谓民意的产生原理。

“城市中人的问题”的琐碎性，这是诉求类型多样性的基础，也是“接诉即办”的难点所在。“接诉即办”需要直面每一个鲜活的个体诉求，对其进行回应，涉及政府职责范围的合理诉求，需要及时办理，涉及政府职责范围之外，或者棘手难题暂时不能够得到解决的，就需要做好说服工作，来获得民众的理解和支持。“接诉即办”背后人和事的差异性、多样性和复杂性，这必然会使得对“接诉即办”评价存在主观性，对于同样一件诉求办理，当事人和非当事人会有不同认知，当事人和办理者也会有不同认知。

在很多时候，由于信息、价值和沟通等各个方面原因，诉求者和办理者都会觉得很委屈，相互不理解，而正是治理需要面对的更深层次问题。“接诉即办”评价的客观性，主要是从两个方面来理解，一个是涉及“接诉即办”所涉及诉求和事实本身的客观性，这是客观评价的基础，即所涉及问题是否得到解决，二是涉及“接诉即办”由公正第三方进行评价来产生的主观评价客观化，即当由非利益相关者来对诉求办理事项、过程和结果进行评价时，有可能得出相对客观的评价，这类似于法官的作用。事实上，北京市在社区层面引入“议事厅”和“圆桌会议”等机制，就是要在促进主观评价的客观化方面进行探索，形成公正的第三方评价。

高明勇：您指出“储备更多的政策工具箱”，是继续深化“接诉即办”改革的关键，目前应该储备哪些“政策工具箱”？

李文钊：工欲善其事，必先利其器。深化“接诉即办”改革，最终目标还是推动问题解决，因此，“接诉即办”关键在办，要寻找解决问题的工具和手段。要储备更多的“政策工具箱”还是要围绕着“接诉即办”所面临的诉求和问题展开。通常而言，越是简单的问题，越容易解决，越是棘手难题，越需要更复杂的政策工具来应对。

对于储备“政策工具箱”至少应该包括三类：

一是对于棘手难题和复杂问题解决的“政策工具箱”，由于这类问题属于结构不良问题，要解决需要使用多种不同的政策工具才能够发挥作用；

二是对于跨部门、跨层级和跨区域问题解决的“政策工具箱”，这类问题应该说是上一类问题的一个子级，但是由于它们具有典型性和代表性，值得给予单独关注和重视；

三是对于实现“主动治理、未诉先办”的“政策工具箱”，通常而言，“主动治理、未诉先办”常常比直接应对更为困难，它需要治理主体具备前瞻性、系统性和主动性等能力，能够在问题产生之前解决问题，或者采取一些措施避免问题产生。储备“政策工具箱”既是对此前“接诉即办”改革经验的总结过程，也是提升治理能力的过程，更是首都治理体系和治理能力现代化的应有之义。

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