高明勇对话陆铭（下）：城市竞争的关键是“以生活留人”

2023年政府工作报告指出，常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%。这意味着提前实现《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中谈到的“常住人口城镇化率提高到65%”的目标。那么，城市的下一步该如何“看得见”？

本期政邦茶座邀请到著名学者陆铭教授。作为著名的城市研究专家，陆铭教授从《大国大城》（2016）到《向心城市》（2022），从《中国的大国经济发展道路》（2008）到即将问世的《大国经济学》（多人合著），他都在运用自己的“经济学思想”去打量城市发展、中国经济。

本期政邦茶座嘉宾：

陆铭：第十四届全国政协委员、人口资源环境委员会委员，上海交通大学中国发展研究院执行院长，民建上海市委副主委，上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，教育部“长江学者”。著有《向心城市》《空间的力量》《大国大城》《大国治理》等。

政邦茶座主持人：

高明勇：政邦智库理事长

高明勇对话陆铭（上）：千万不能用行政辖区意义理解“城市”

高明勇：过去我们说起城镇化，第一反应都是城市。2022年，中办、国办印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，政邦智库在区县调研时也看到了很多县域城镇化的规划方案。从县城的角度出发，您认为我们该如何看待新一轮的城镇化建设？

陆铭：现在新一轮的城镇化建设的关键，就是顺应我前面讲到的经济规律，实现不同地区、不同城市之间的差异化的发展。该集聚的就集聚，该大的要大，有些偏远的地方人口出现负增长也要去顺应它。

即便在县城这个层面，也需要实现一种差异化的发展格局。我们必须要认识到，“县城”这个词在中国本身具有巨大的差异性，有些地方的县城是在东南沿海，靠近大城市周围，县城的体量实际上已经是非常大的。比如说上海边上的昆山，总人口超过200万，而且工业非常发达，它的人口体量已经超过中西部的一些省会城市。但是中国最小的县城在西藏，人口只有8000多人。

从全国范围之内有大量的县城，主要是那些既远离于海，又远离于本省内部的省会、或者大城市的那些县城，人口出现的是负增长的局面。在资源枯竭型的一些地方，这种人口负增长的趋势是更加的明显。所以，去年出台的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》也是明确的把中国的县城分成五类，提出分类发展。第一类是大城市周边县城，第二类是有特色产业的县城，第三是农产品主产区县城，第四类是重点生态功能区县城，第五类是人口流失县城，其中有不少可能就是资源枯竭型的城市的县城。

所以，发展的思路就是在人口能够持续增长的县城，地理条件比较好，那么就要在户籍制度、土地供应等方面顺应人口增长的趋势，提供更多产业和人口集聚的条件，包括增加住房供应，实现外来人口的市民化和公共服务的均等化。但是在人口流出的地区，就要适当的减量供应，有些建设用地要减量的开发，公共服务的资源要随着人口向着中心城区的集聚，把公共服务的资源也向中心城区集聚，这样才能够兼顾公共服务提供的效率和公平。

面向未来，关键要转变的，就是要改变那种全国各地每个地方都“大干快上”那种区域发展的格局。有些地方就不能再盲目的像以前那样扩张，加大投资，最后投资下去了，新城建设和基础设施建设好了，结果人口流出了，导致当地债务负担沉重，这种局面要在新的城镇化的过程中要改变。

同时，我再次强调，要转变从中央到地方层面的一些发展思路，不要总觉得可以通过行政力量、人为地去改变经济和人口的空间格局，这种做法事后会证明，跟经济、人口向少数地区集聚的趋势是不一致的。在政府限制资源的空间再配置的背景之下，既会导致在人口持续增长的中心地区出现建设用地、基础设施、公共服务设施的不足，又会导致在相对外围的地理位置条件不太好的地方出现的投资过度、房产过剩、债务攀升这样的格局，这种局面不能在未来继续下去了。

高明勇：我注意到，在今年全国两会期间，您提交了《深化农村宅基地制度改革建议》等多项提案。随着越来越多的农村人进城工作生活，我国各地农村宅基地已经不同程度的出现了闲置问题，您认为应当如何盘活这些闲置的农村宅基地？

陆铭：在城中村和靠近城市的农村，人口外流情况较少，宅基地的需求仍然较高，有些宅基地已经盖满了小产权房。在具有特色产业和旅游资源的农村，很多宅基地已经被用于经营性用途。但在远离大城市的农业主产区，人口外流严重，闲置宅基地的市场价值不足。

宅基地闲置现象，大量出现在人口跨地区流动的过程中。人口流出地区，宅基地闲置情况非常严重，甚至不少宅基地上面的房子早已倒塌。这种情况，影响是多方面的。在这些地方，土地利用效率非常低，当地的农业要实现规模经营，受到不小的制约。

农村闲置宅基地目前可转让的范围局限在同村居民之间，而大量出现宅基地闲置的地方，村民往往只有转出的意愿，没有转入的意愿，拥有闲置宅基地的农村居民，实际上根本“卖不掉”，无法将闲置宅基地或对应的使用权转化成财产性收入。

所以对于人口流失严重地区出现的大量闲置宅基地，应该设计相关机制，让农民在有偿的、自愿的前提下退出闲置的宅基地，相应宅基地然后应该允许其可复耕成为农业用地或生态用地。

要允许农民直接通过市场，有偿退出农村宅基地使用权，并将因此得到的补充耕地指标进行交易。该指标可由指标紧缺的地区购买，收益在扣除交易费用后由指标转出地的县级政府和农民按照法定比例分配。

需要注意的是，宅基地监管和权益处置中，一定要充分尊重农民意愿，加强村集体决策，明确村集体在宅基地监管和权益处置中的主体性作用，具体规则由村民通过民主协商的方法确认，由集体经济组织负责维护农民资格权，放活使用权。

此外，当前集体经营性建设用地入市在全国已经试点了，而且已经出台了相关的法律。但这其中还包含几个具体问题值得讨论：第一，已经试点的成功经验是不是可以推广到全国？第二，集体经营性建设用地的范围是否包括宅基地？在试点过程中，有一些试点实际上已经将非住宅用途的宅基地变成集体经营性建设用地，然后入市，并且已经发挥了经营的功能，比如建造民宿等。

这些用地，既然事实上已经是非原居民居住了，那是否允许得到法律保护更长时期的租赁合同？目前租约最长时间是20年。合同短期化导致相关经营活动缺乏稳定的权益保护，不利于相关主体开展长期投资，现实中出现过一些农村居民毁约的情况。

高明勇：这些非原居民居住的宅基地，能否直接允许其转化成经营性用地入市？

陆铭：我认为可以在总结当前集体经营性建设用地入市改革方案的基础上，解放思想，让试点的成功经验加速推广，扎扎实实提高农民的财产性收入，产生更多农村地区的经营主体，激发市场活力。

需要强调的是，宅基地改革的首要前提一定是，农民在放弃宅基地使用权时有偿且自愿。在转让宅基地或者是对应建设用地指标过程中，要尽量保证农户获得合理的收入。

此外，可以设置一些安全机制，来防范负面影响。比如农村居民放弃自己村的宅基地了，是不是可以设置一个制度，在放弃宅基地使用权之后的若干年内，他可以再以集体居民的身份，在需要的时候重新申请村里的宅基地。在实践当中，据我了解有些村庄就是这样做的。

这样一来就相当于给了村民一个退路，万一有农村居民放弃宅基地进城，后来又想返回农村了，可以在有偿的情况下再回到自己的老家。

此外，宅基地改革要想循序渐进地推进，可以首先考虑那些早已在城市里稳定居住下来的人群，这类人群在每个村都大量存在。可以优先允许他们自愿且有偿退出在农村老家的宅基地。

高明勇：这几年很多地方都推出各种政策“抢人才”，我也曾以济南为例撰文《城市软实力，关键还在“人”》。您如何看待各地上演的“抢人大战”？

陆铭：一个城市能不能真正“抢”到人才，关键就是看两点，第一点就是当地发展的经济，它是不是有一定的持续力。如果要是一个地方的经济发展是采取了跟当地的比较优势吻合的发展路径和政策，那么这个地方的经济发展是可持续的，相应的经济发展就会带来相应的从业人员，以及对相应人才的吸引力。反之，如果不顾地方经济发展的比较优势，盲目扩大生产、进行相应的投资，最后就导致的是地方政府投资过度，负债高企，反而没有办法持续的留住人口。

同时、随着经济的现代化程度越来越高，服务业在经济当中所占的比重越来越高。与此同时，在居民消费内部，服务消费的比重也比耐用消费品和非耐用消费品的增长更快。而服务消费本身，就是在一个城市生活品质的非常重要的体现，具体的来说就是随着人民群众收入水平的不断提高，人们会爆发出来对于服务消费的品质和多样性的需求。

所以，一个地方是否能够把这个消费服务业的多样性和品质做出来，包括教育、医疗这样的公共服务，也持续的改善它的质量，是尤其重要的。对于一些大城市，甚至要考虑到吸引国际人士，要有跟外国人的这个需求相适应的一些服务消费的提供，比如说跟外语相关的服务和内容消费场景，那这样才能产生对于人口的吸引力。

当经济发展进入到服务业为主，而且服务业比重越来越高的这个阶段，传统的地方政府针对制造业采取的招商引资、加大补贴这样的竞争方式，它所起到的作用是逐渐递减的。因为到了服务业发展阶段，服务业成为创造经济和就业的主体，但是服务业本身又具有小众化、非标准化、个性化这样的一些特点，而且从政策制定者角度来讲，也不太可能像制造业那样，事先就能够判断生产者能够生产出来什么样的产品，以及市场需求的质量是什么样的要求。服务业发展阶段，这样做非常困难。这就意味着，传统的招商引资政策越来越难。

高明勇：对城市来说，如何“抢”到真正需要的人才？

陆铭：地方城市间的竞争，从简单的招商引资所导致的同质化竞争，到我书里所讲到的“以生活留人”，特别是以服务业的品质和多样性来打造城市的生活，这个时候对于城市“以生活留人”就特别重要了。这时候只要把人留住，就成了一种普惠式的产业政策，对城市里所有产业和企业都有益，而不是政府直接去用一些补贴的方式，去改善某个特定产业或者特定企业的生存和发展。

当然，话又说回来，我这里所讲到的生活品质本来是一个非常大的概念，除了刚才所讲到的消费服务的多样性和品质、公共服务的品质之外，如果这个地方空气质量比较好，而且房价通过持续增加供应能够控制在比较低的这个水平，然后一个地方如果要是政府对于市场比较友善，营商环境比较好，对民营企业也比较宽松，服务意识更强，那么这个地方也可以形成综合的高品质的工作和生活环境来留住人。

高明勇：我注意到您长期关注人口老龄化问题，政邦智库对这一问题也非常关注，面对日益加重的人口老龄化趋势，除了“延迟退休”，您认为我们还可以采取哪些办法来应对这一难题？

陆铭：人口老龄化的问题，在中国伴随的是人口的少子化，所以它直接的结果就是使得中国的劳动力供给的数量会出现萎缩。在这个过程中要解决问题，要有多管齐下的做法。

一个直接大家想到的问题，当然就是您在问题里所讲到的延迟退休，中国也已经开始出台延迟退休的方案，但是由于延迟退休的这个方案，它是在一个较长的时间里面逐渐推进的，所以对于缓解养老金压力和劳动力供给不足的压力的作用，其实也非常有限。

第二个办法就是在生育政策上，一方面要放松对于生育的管制政策，实现自由、自主生育。然后要在生育的环境上面，要形成青年人友好的一种城市发展的环境。尤其要着眼于居住成本和养育成本的改善，关键也还是通过提供更多的住房，以及更多的优质的教育资源，包括幼儿园的资源，还有企业在有条件情况下也可以提供幼托服务，这样能够缓解一些生育率不断下降的趋势，虽然不一定能从根本上去扭转。

以上谈的政策实际上都是在讨论人口红利在数量意义上的红利，那么人口红利的第二重红利呢，就是今年在两会的时候，李强总理在答记者问的时候提到的人口的素质红利，总的来说意思就是要加强对于孩子的人力资本投资，主要是通过教育的改善来形成劳动生产率的持续提高，来缓解前面讲到的人口数量意义上的红利消失的局面。

大家平常相对是比较讨论少的，实际上是我接下来要讲的第三重的红利，就是人口的配置红利。在中国这样一个人口规模超大的现代化过程中，中国的城乡间和地区间的劳动生产率差别还是非常大的。所以如果能够畅通国内大循环，让劳动力更为顺畅的从农村向城市、从小城市向大城市流动，那么在流动的过程中，对个体来讲可以提高收入水平和就业机会，对于整个国家实际上就提高了人力资源的利用效率。这是可以比较有效的缓解人口红利消失带来的一些负面影响的，而且不仅在短期里人口的重新配置可以爆发出巨大的配置红利，前面一点所讲到人口素质的提高也在这过程中能够得到改善。

其中的原因之一是因为当前要改善后代的教育，矛盾焦点在于农村孩子如何提高他的人力资本投资，其中中国还有大量的留守儿童问题有待解决。如果我们看到现代化的进程是一定会带来人口在空间上的重新布局的话，那么解决留守儿童的问题，如果在人口流入地加大投资、多建学校、改善教育质量，就可以既促进孩子跟父母的团聚，又能够使得他们能够更好的享受教育，来提高人力资本的水平。

第二就是一段时间以来，我更加强调的，因为经济发展到以服务业越来越重这样的一个阶段的时候，服务业比制造业更加需要相关从业人员在城市里面生活的经验积累。因为服务业是人和人之间打交道的行业，它不像制造业，是人和机器打交道的。制造业发展阶段，一个进城务工人员经过几天的培训，就可以在流水线上进行操作，就可以工作了。但是当前中国服务业就业的比重已经接近一半，以后随着技术进步，机器、人工智能等等还将进一步的替代制造业里的就业。而服务业里的大量就业岗位是可以和技术、人工智能等形成互补的，有大量的服务业工作，是不太可能被这个机器和人工智能所完全替代的。其中尤其是在生活服务业里面有大量的工作岗位，其实对于从业者的受教育水平要求并不高，就可能成为未来城乡间和地区间流动的这部分人群的就业机会的来源。

但是服务业对于人和人之间的社会交往能力的这个要求会越来越高，所以如果是能够促进城市化顺利的推进，促进地区间、城乡间流动人口的市民化进程，可以让他们稳定就业和居住在现在所工作的城市，那么就可以使得这些人群在所居住的地方，持续的积累在城市生活的经验，有利于他们的就业和创业。而在个体层面上，这种有利于就业和创业的过程，对整个国家来讲，实际上就是可以缓解劳动力供给压力和社保缴纳压力的一种有效途径。

而且，随着整个中国的养老保险等社会保障体制全国范围内进行一体化，在少数人口集聚地区出现的这种红利，也可以借助着全国一体化的社会保障体制，形成一种全民共享人口集聚红利的有利局面。

高明勇：几年前，很多人在提“逃离北上广”，前段时间又冒出了“返回北上广”之说，为什么会出现这样的说法？

陆铭：关于“逃离北上广”和“重返北上广”的说法一直都存在，我们并没有数据去看到这样从逃离到重返的人到底有多少，但是这个说法体现出来的问题本身是有意思的。

如果离开一线城市，那么相应的来讲，到准一线、二线城市有一些方面还是跟一线城市有一些距离的。如果要是一些外来人口的老家在小城市或者农村，在上述讲的几个方面跟一线城市的差距就更大。有一些朋友如果离开一线城市，他自己本身所擅长的职业，可能只有在一线城市才有就业机会。或者说这个人本身对于服务消费的品质和多样性有比较强的偏好，最后就会出现有可能还是会重返一线城市这样的一种现象。

所以，对于个体角度来讲，一定在选择自己的就业和生活的居住地的时候，要充分考虑到自己的需求和所在城市的供给它的匹配程度。如果对于那些职业是在现代服务业，然后对于消费的品质和多样性又比较在乎的这样一个人群，那么即使一线城市的生活的成本比较高，可能也仍然是只能在一线城市满足自己的需要。

有“逃离北上广”的说法的，这些人看到的是，一方面在大城市有比较高的生活成本，一方面在一些一线城市户籍制度卡的比较严，所以好像在一线城市离开的可能性比较大。但是一线城市之所以成为人口集聚的地方，它有很多好的一面，它主要的好的地方就是就业机会比较多，收入水平比较高，服务消费的品质和多样性、以及公共服务的水平比较高。

其实不同的人群到底在哪里生活和居住，完全是一个个性化的选择。我认为一个良好的发展环境是给每一个人，能够有他追求自己的梦想和满意的生活方式的一种可能性的条件，而不是由一种僵化的身份（比如户籍）来决定谁去谁留。当前在北上广深等一线城市，问题就在于长期以来没有为人口的持续增长做好准备，所以公共服务和基础设施的供给，包括住房的建设，尤其是公租房和廉租房的建设是跟不上人口增长趋势的。

接下来要做的事情就是要通过供给侧的改革，一方面让长期稳定就业和居住在大城市的人群，既然他已经稳定就业居住了，那么就应该在公共服务等方面能够实现市民化，暂时不能够获得当地户籍和市民身份的人，也要通过公共服务均等化，让常住人口能够获取市民的公共服务待遇。尤其是住房的供应要跟上，让能够买得起房子的人不至于面临住房的严重短缺，房价不至于太贵，同时让在高房价面前望而却步的人群，能够通过政府所提供的公租房和廉租房，提高在一线城市稳定就业和居住的可能性。

当然，对于那些在供给侧做了大量努力，仍然觉得一线的城市生活成本太高而选择离开的人群，我认为也需要尊重他们的选择。有些人选择在准一线和二线城市去生活、工作，有些人甚至选择回到老家的小县城和农村，只要每个人觉得他的选择是理性的、让自己满意的，我认为都是值得尊重的。

高明勇：您认为什么样的城市才是真正宜居的大城市?

陆铭：从整个国家的发展角度来讲，一定要认识到人口长期向中心城市及周边地区的都市圈集中的趋势。我之所以做这样的判断，一是因为全世界范围之内，哪怕在高收入的发达国家，现在人口从小城市向大城市集聚的趋势都没有终止，而且还在不断的发生。

另一方面是在中国过去这一二十年的快速城镇化过程中，哪怕在人口集聚的一线城市和一些特大城市，公共服务、基础设施、住房、户籍等短板没有完全克服的情况下，人口集聚的趋势都在不断的发生。所以，未来如果要是畅通国内大循环，生产要素的市场化改革更进一步推进的话，以上我说的趋势只会进一步的发展。因此，我们在政策端，在供给侧，一定要为这个长期趋势做好充分的准备，否则就会对中国式现代化产生不利的影响。

一个宜居的大城市，不是传统观念下的低密度、大绿化。大城市的宜居本身就首先应该是就业和消费的活力，然后是借助于高密度实现网络化的路网和便捷的交通，再就是通过低碳的生产和生活方式、立体和垂直的绿化、小而多的口袋公园等实现的大城市的人与自然和谐共生。