高明勇对话何艳玲（下）：城市治理需要价值倡导和科学精神

在我们的生活中，“城市”到底意味着什么？

“城市”扮演了什么样的角色，“城市”扮演着什么样的角色，又该扮演什么角色？

那些活色生香的城市，那些烟火气十足的城市，给“城市”带来什么样的注解？

面对数字化的浪潮，面对老龄化的趋势，“城市”又该如何应对？

本期政邦茶座，邀请到中国人民大学何艳玲教授，请她来聊聊她所理解的“人民城市”。

本期政邦茶座嘉宾：何艳玲，中国人民大学二级教授，博士生导师，教育部长江学者，《公共管理与政策评论》常务副主编。主要研究城市与地方治理、社会治理、行政体制改革、行政学理论。目前兼任中国管理现代化研究会政府战略与公共政策专业委员会副主任委员、民政部全国基层政权建设和社区治理专家委员会委员、中国城市规划学会控制性详细规划学术委员会委员。著有《人民城市之路》《公共行政学史》等。

政邦茶座主持人：高明勇 政邦智库理事长

高明勇：您也曾长期在广州工作和生活，与成都相比，您认为广州的城市治理有哪些独到之处？

何艳玲：大家都知道，广州就是生活在其中，大家能感受到比较充分的市民气息。如果说烟火气的话，广州应该是天生的，只不过没有像成都那样有系统、有规划地去做这个事情。广州，从美食到文化，还有商业模式，都是如此。

广州的另一个特点是它本身是商业文化支撑的一座城市。商业文化的内核是什么呢？就是大家守规矩，都干好各自的事情。因为做生意都要守规则才可以，所以看到广州这个城市就有了另外一个我觉得非常重要的特质，基于规则基础之上的比较恰当的人际距离。这会让生活在其中的人感觉越来越舒服。广州人也很少关心别人做什么、说什么，大家都相安无事，城市包容性很强。又比如在广州，参加婚礼送红包，是会收到回礼的，我觉得这是一种人际分寸感。守规矩则分寸感比较强。广州人对一些规则，比如法律、伦理、情感等等，各种要素之间的边界感会处理得比较好，也让人比较舒服。不太多，不太少，分寸拿捏的刚刚好。整个广州给人的感觉都是这样的，但这需要慢慢去体味。这种商业文化、市场经济的根系，也才有了后来改革的鼎盛时期，以及曾经的媒体发展，都是与这些特色高度契合的。

高明勇：这些年我也常去广州，那里的同学和朋友也比较多，给我一个深刻的印象，就是广州的公共生活。

何艳玲：广州的公共生活与上面提到的商业文明、规则契约、社交边界都是契合的。它是我们共有的部分，既不是私人生活，也不是商业生活，而是社会中自我成长和共同成长的部分。它不是一个一般性的生活领域，它是有规则，有边界的。当然，这有可能会带来一些问题。比如，这种公共生活其实构成了对公权的一种制约，这导致权力在可能的情况下还是比较尊重城市自然而然的生长。这进一步意味着，这个城市一些纯粹由单方面力量主导性很强的事儿可能就不太多。广州城中村，这是很多人到广州的第一直觉。它其实就是“吃肉留骨头”的一种相对自然的发展结果。在别的地方可能就全部一次性将城中村拆掉了，但广州就会留下一些，无关是什么原因，其中有一部分原因一定是它比较强的公共讨论，自然而言比较注重均衡和妥协。事实上，公共生活的兴盛，其意义就在于行事留三分，别太绝对。广州城中村显然留下了一些尾巴，但这种“尾巴”对生活在这里的人来说就比较舒服。丰俭由人，大家都能在这个城市找到一席之地。正因为广州有城中村，它也给不少大学生留下了毕业以后的第一站居住地。所以在广州，可能很多人都觉得生活品质还行，各有各的道。但是在有的城市可能不一定会有这样的感觉，卷到天际，所以广州的市民气息会呈现得淋漓尽致。

高明勇：当下，我国特大城市的社区治理面临怎样的难题？

何艳玲：我在书里曾经提到过，特大城市社区治理最大的问题之一还是历史遗留问题。

第一个，就是以前我们中国的城市化进程其实还是比较粗放的，它的专业化和科学化的程度不高。比如说我刚才提到城市规划，但这个城市规划有可能就是“墙上画画”，它不可能真的按照逻辑规划去建设城市。又比如，在早期，城市规划会更多地注重生产空间的布局，然后比较少去关注生活空间的布局。这就造成了一个非常大的问题，也就是说可能是布局并不合理。

比如，广州的番禺区建了很多住宅小区，但并没有给学校、养老设施、休闲设施等留下空间、现在的人们对社区的要求越来越高了，而且随着经济社会的发展，对于公共服务的配套人们的要求也越来越高。现在这个地方就遇到了这样的问题，公共设施空间建设没有办法去腾挪，也没办法去置换。这就是所谓的老旧小区的问题、背街小巷的问题，包括城市更新、城市改造中面临的问题，其实都是这个症结，就是前期的城市规划和城市建设所遗留下来的空间稀缺和人民需求的极度的紧张感。这个我觉得就是现在最大的一个问题。

第二个问题，可能与市民的社区参与度会有一定的关系。至少目前来说，大多数人参与社区的度还是偏弱的。你会发现社区的很多事情可能还是老人参与得多。但年轻人，你让他们去参与什么，参与度还是非常低的。这表明公共精神的普遍性缺乏，这种参与度的培育恐怕需要一个非常长的过程。年轻人没有很强的动机去参与到社区的中来。这种公共精神的培育，还是非常缓慢的。

当然，这并非中国城市发展过程中独有的问题，在美国也有这样的讨论，独自打保龄球，也有这样的悲叹。这是我们在现代化进程乃至后现代化进程中共有的疏离。

第三个问题，是因为中国的职能和部门的划分比较明显，这就导致当所有的部门都指向社区的时候，其实社区的工作是很碎片的。那么，如何让它能够整合起来，这是一个非常大的体制调整的问题。比如说住建、民政、党建等各种工作都会指向社区，但这样的话，就是“上面千条线，下面一根针”。这个问题，到现在还没解决，甚至可能某些方面更严重。这是我10几年前提到的“改革内卷化”问题。

高明勇：2020年，山西省正式启动了人口小县改革试点工作。改革的主要方向有：加大职能相近的党政机构重组整合力度，简化党政部门中间层次，精干设置内设机构，改善上下沟通和政出多门现象，大幅精简压缩事业单位机构和人员编制，推进编制资源下沉等。您认为，类似这样的改革对基层治理来说是否行之有效？

何艳玲：山西的这种尝试，特别是针对人口小县的尝试的这种改革，当然是一个非常好的切口。我觉得去讨论“大政府、小政府”可能意义不大。一个最重要的逻辑是如何划定政府的边界，它的规模到底有多大，这应该与财政的承受力、政府要承担的公共服务事项，以及是否有能力去提供这个公共服务，这三个要素之间的匹配。这就是实事求是。我们目前最大的一个问题是同构型的结构，也就是说，不管是在哪里，不管是在哪个层次，不管是在什么样的地方，是一个大县还是个小县，是一个大市还是一个小市，其实都是同样的结构。

这明显就是不科学的，这才是最大的问题，就是不实事求是。因为不同的地方的差异性太大了，显然它的一些更具体的架构，应该是不同观点。因此，除了一些必要的基本规定动作，有可能有些部分应该可以更加具有在地性的灵活处理。我觉得这是小县改革最重要的意义。当然，这也具有非常重要的探索意义。其实这种探索多年前也曾经有过，现在我们再重新来看这个问题，它的意义会更重要。

高明勇：《数字中国建设整体布局规划》提出，到2025年，数字基础设施高效联通，数据资源规模和质量加快提升，数据要素价值有效释放，政务数字化智能化水平明显提升，数字社会精准化普惠化便捷化取得显著成效。您认为，数字治理应该怎样助力社会基层治理？

何艳玲：我在近期的演讲中多次提过这个问题，我提出了一个“人民算法”的概念，也就是说数字化的手段和方式，它不应该仅仅是用来提高社会管理的颗粒度，也不应该仅仅是说让我们办事更便利，它更重要的作用是用于科学研判人民的需求，识别未来的风险，并且让一些在平时的体制和传统模式上不能够被清晰看见的一些关键的治理要素能够呈现出来，以此保证我们决策的科学性，这个才是数字化改革的一个最重要的方向。

比如说，我看到一些地方动用无人机以及其他的技术，大部分时候就是发现了街道上的违规停车。做这些事情成本是非常高昂的，但是它所起的作用其实就是发现了一些细微的违规现象。这当然也是可以的，但是我们在有限资源的情况之下，首先用来做什么，这应该被认知考虑。我认为，精细化的技术首先就应该用来提升识别人民真实需求的精度，并且以此来提高我们决策优化的程度。

从社会治理的角度来说，最好的社会治理是首先去研判人们的需求，并且用相应的机制去回应、去解决。如果不能解决的话，用什么样的配套政策，去把不能解决问题可能带来的负面效应降到最低。

所以我创造了一个命题，叫做“基于人民算法实现为人民而智治”。这是我们团队最近在做的事儿。

高明勇：随着人口老龄化的加剧，您认为在城市治理中应如何做到“适老化”？

何艳玲：实际上，在2015年“大国之城，大城之上”的演讲中，我就提到过，城市应该去保证弱者的安全，因为弱者他自己能够保证安全的渠道、资源和能力都比强者少。那么在这个角度上来说，为弱者、为老人、为孩子、为女性提供更好的设施和规划，就是城市建设特别是人民城市建设的应有之义。随着中国老龄化程度的加深，事实上我们此前很多城市的一些标准、设施，包括规划本身可能都需要发生一个很大变化。

在我看来“适老化”不仅仅是个价值倡导的问题，更重要的是个科学的问题。也就是说，我们可能首先需要去研判老人在城市中的生活规律，研判老人在城市中的迫切需求，研判老人在城市中的风险系数等，这个我觉得是一个非常非常重要的问题。首先需要去研究，需要去找规律。第二个科学性是指我们不可能在所有的方面都去回应到这个需求，因为任何一种特定群体的需求都需要财政的投入，需要寻找这个群体跟其他群体的平衡，所以每一个城市怎么样能够在这种平衡之下去更好的、更精准的回应老人的需求，这是个非常专业化的问题。

就目前来说，我觉得“适老化”的改造最重要的是老人的出行和居住安全、老人的健康、老人休闲空间营造、以及休闲空间的营造如何与其他的业态更好地融合在一块儿，这些是当前“适老化”迫切需要去做的一些事情。