城市治理需要怎样的“土壤肥力”

文/高明勇 政邦智库理事长，凤凰网政能亮总编辑

前段时间，中国农业大学校长在毕业典礼上寄语2025届毕业生，提出“像农民一样思考”（think like a farmer），“像农民一样做事”（work like a farmer），并细化为三个关键词——责任、热爱、创新。这句带有一定新鲜感的说法，不但重塑了不少人对“农民”的认知，也涉及到焦虑时期的做事心态与方式方法，迅疾在社会上流行起来。

以前，我在少年时代曾从事过农业劳动，“面朝黄土背朝天”，深知农民不易。经常听老人们说，庄稼一枝花，全靠肥当家。在乡土中国的背景下，一个县域的健康有序发展，与当地庞大的基层官员体系密切相关，而对于绝大部分基层官员来说，县城几乎是一生的舞台，他们的心态与动力所构成的当地政治生态与社会生态，也可以理解为“土壤肥力”。

不妨以“土壤肥力”的视角，重新审视城市核心竞争力与软实力。今天，当我们谈论城市时，经常会谈到营商环境，谈到官场风气，谈到公共服务的品质，谈到科技创新的活力等概念，这些无不与“土壤肥力”息息相关。

01提升“土壤肥力”，要重视官员“心态”

提升“土壤肥力”，首先要疏通官员心态的“暗渠”。“土壤肥力”这个概念，让我在脑海里浮现出两个印象极为深刻的故事。

一个是某中部城市的城区政府官员，有一次我们私下交流时，他谈到目前工作没什么动力，基本属于躺平状态，有时上班也就点个卯，找个理由就出去了。他坦言干多干少一个样，少干不会有人说，但多干可能风险更多，并且越是体现出能干事，等待去做的事情就会越多，出问题的几率也在增大。“如果出问题，这辈子就啥都别考虑了，安安稳稳等退休吧。”当时我比较惊诧，一来他的年龄还不到50岁，二来在我的印象里，他以前工作冲劲十足，很有激情。进一步询问，这位官员解释道，以前有干劲，是因为要冲刺“正科”，努力工作，希望很大，现在躺平，是因为从“正科”到“副县”，几乎不可能，全区300多个正科级干部，“副县”的机会每年不到三个，如果加上“空降”的“副县”，每年不到两个名额，“你认为我十年之内可能有希望吗？”

正如学者冯军旗在其经典论文《中县干部》中所言，对于很多中县干部来说，终其一生的政治奋斗，就是期望能晋升到正科级，或者能从正科级位置上退休。

这种心态能够理解，我却无法认同，即便“天花板”清晰可见，即便上升通道越来越逼仄，即便“职业倦怠感”与年岁俱增，这种心态一旦蔓延，就像土壤板结，暮气沉沉，使治理生态失去活性，“责任”已在消解，“热爱”无从谈起，“创新”早成奢望。于公于私，都不该如此。

另一个故事是受聘“醴陵城市观察员”以来，和当地的基层干部也多了一些直接交流。一位基层官员和我交流时，分享了一些工作感悟，他说工作了二十多年，愈发感觉，管理的最高境界是服务，整个社会要有立志做大事，而不是立志做大官的风气。我追问，具体的工作感悟有哪些？他回答说，1）信任与关心，员工有多好，单位就有多好；2）格局与创新，永远从老百姓的立场出发，站在市委政府的高度思考问题，不管是思路还是做法，永远领先一步，才能掌握工作的主动权；3）空杯与舍得，工作上不能有私心杂念，一心为公，其他都是次要的；4）借势与借力，工作一定要讲求策略与方法，不能苦干蛮干。他问我如何看这些工作感悟？我说，这相当于比较简单的“治理笔记”：“信任与关心”，这是团队管理问题；“格局与创新”“空杯与舍得”，这是自我修养问题；“借势与借力”，这是工作方法问题。

探讨“做大官”与“做大事”的关系，并非今天才有，百年前（1923年）12月21日，孙中山应邀到广州的岭南大学演讲，就讲到这个问题：“我读古今中外的历史，知道世界极有名的人，不全是从政治事业一方面做成功的；有在政权上一时极有势力的人，后来并不知名的；有极知名的人，完全是在政治范围之外的。简单的说，古今人物之名望的高大，不是在他所做的官大，是在他所做的事业成功。如果一件事业能够成功，便能够享大名。所以我劝诸君立志，是要做大事，不可要做大官。”至于什么叫“大事”，孙中山解释说：“无论那（哪）一件事，只要从头至尾，彻底做成功，便是大事。”（《在广州岭南学生欢迎会的演说》，孙中山，《孙中山全集》）第八卷第535页）类似的观点，蔡元培等人也曾讲过。

这两个故事，对比鲜明，“心态”问题既是认识论，也是价值观，“为什么做事”“想不想做事”，不仅仅是心态积极与颓废的差异，对于基层治理来说——晋升有望，就积极表现，努力冲刺，晋升无望，就消极怠工，躺平放弃——更是直接关系到基层治理系统的原动力。

两个不同地区个别基层官员的“苦闷心理”与“治理笔记”，其实都隐含了一个前置条件，即基层官员的心态与动力问题，如何才能让他/她们真正“想做事”“敢干事”“能成事”？作为官员，个人的心态与动力，体现在群体层面，就是政治生态，就是“土壤肥力”，就是一个地方/城市无形的内驱力。

提升“土壤肥力”，首先需要营造一个能激发内生动力的环境，让“想做事”成为价值导向，探索一个“不怕出事”的宽容机制。

02提升“土壤肥力”，要重视官员“评价”

假如“心态”影响着官员的“内生动力”，那么“评价”则如同pH值检测仪，既能观察现状，也能引导倾斜方向。进而言之，追问“做大官”还是“做大事”，其实涉及到一个“评价”问题，该如何评价一位基层官员的工作？在晋升通道有限的情况下，又该如何评价和激励？

毋庸讳言，一些地方的评价体系是存在严重弊端的。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《整治形式主义为基层减负若干规定》，指出形式主义、官僚主义是顽瘴痼疾，必须下大力气坚决纠治。基层是贯彻落实党中央决策部署的“最后一公里”，不能被形式主义、官僚主义束缚手脚。在此之前，不少地方被报道出工作乱象，层层加码，效能低下，这都直接关系到基层的“土壤肥力”。

有些地方“只唯上，不唯实”，将精力聚焦在领导的印象喜好与考核指标上，为提升排名不惜弄虚作假，为迎接检查不惧掩耳盗铃，为突出“痕迹管理”而导致形式主义泛滥，尤其是“指尖上的形式主义”，让不少基层官员深陷高度“捆绑”的“系统”。

之前，围绕基层治理，我与武汉大学社会学院吕德文教授有个专门的对话，他认为：“当前，基层社会处于巨大的变迁之中，可以说，无论是表面上的治理秩序，还是深层的社会结构，乃至于人们的价值观念，都在发生革命性的变化。”同时，由于上下级之间信息不对称，上级对基层治理行为的掌握，绝大多数情况下得依赖于留痕信息。对于基层而言，“留痕主义”还是避责的有效手段，是自我证明的必由之路。概言之，无论是上级监督，还是下级避责，都依赖于留痕，他们共谋催生了“留痕主义”。“评价”机制若失准，必然容易让官员的行为逻辑扭曲或变形，或为避责而“留痕”，或为晋升而“造景”。

类似醴陵这样的县级城市，可以说，基层官员群体构成了县域治理现代化的“毛细血管”，上接天线，下接地气，既要常规运行，也要考虑突发，既要落实上级政策，又要回应民众诉求，相关的评价的合规与否，合理与否，不仅影响着个人的生命轨迹，更是影响着政策执行“最后一公里”的治理效能，其通畅与否，直接决定政策养分能否输送到社会末梢。

近日读到《群众主体：乡镇党委书记的基层治理笔记》一书，引起我注意的是作者的身份，他曾在湖南省宁乡市大成桥镇任党委书记，先后在乡镇基层工作26年。让我想到两个问题，一个是宁乡市距离醴陵市150公里左右，都同为湖南省的县级市，作者这种基层工作经验，在醴陵有多大的“对应度”？一个是在“治理精度”层面，类似基层干部的“治理笔记”透露出什么信息？

正如社会学家贺雪峰教授在序言中提到的命题，“基层如何治理有效”，表面来看，是这本“治理笔记”提供了乡村建设、社会治理等方面的经验和方法，其实还隐含着一个关键问题，就个人而言，是基层官员的心态与动力，就体制而言，是用人机制的激励与流动。

当然，这种“评价”本身也面临极其复杂现实的挑战。民间常说，上面千条线，下面一根针，用来形容基层工作之繁重。当评价体系遭遇现实复杂性，更需要回归常识，回归权力运行的权责本源，政治学者徐勇曾提出“千条线，止于县”，“千条线，针在县”的观点。“千条线，止于县”，是说从中央到地方的条条部门直到县一级，工作应该由县级条条部门负主责。只有当自己难以完成并必须由县以下的层级协助时才能交由下面去办，同时县级部门要依法承担主责。“千条线，针在县”，即自上而下的工作要通过县一级统筹转换，根据权、责、资源一致的原则，在县、乡、村三级进行合理的配置。

提升“土壤肥力”，需要疏通业务逻辑，打通基层官员“流动”的经脉，建构一个“能上能下、能进能出、有序交流”的动态系统。

03提升“土壤肥力”，要重视官员“激励”

事实上，包括醴陵在内，不少地方已经开始“试水”优化基层官员的选拔机制。

调研中我留意到，醴陵近年来在推行“长效激励”，下沉到“村干部”。比如《关于进一步加强在职村干部工资发放工作的通知》，明确镇街、市财政局、市委组织部应该履行的职责及具体工作时间节点，确保村干部工资当月足额发放。落实“基础报酬+绩效补贴+集体经济奖励”薪酬制度，其中村党组织书记基本报酬3245元/月，绩效补贴10000元/年，鼓励村集体在经过合规程序，拿出不超过20%的纯利润用来分红，鼓励基层干部“工作有奔头”。

值得注意的是，在基层官员的“上升通道”问题上也有尝试。醴陵“以实绩论英雄”，常态化开展“五方面人员”比选、村干部定向招录公务员、村书记考核招录事业编等工作，让基层干部“干有方向、进有通道、退有保障”，形成“基层出干部、干部促基层”的良性循环。2021年村“两委”换届以来，有2名优秀村书记通过“五方面人员”选拔进入乡镇领导班子，15名村干部通过定向招录成为公务员，35名村干部纳入镇街事业编制管理。

2022年，我在淄博市临淄区调研时，注意到当地研究出台了《关于评选优秀村居党组织书记享受副科级待遇的实施意见》，重点从优秀村居党组织书记中专项选拔人员享受副科级待遇。具体而言，当地创新村党组织书记专业化、全周期管理机制，形成专业化选配、培养、激励体系，把村党组织书记纳入各级干部教育培训规划和主体班次，为村党组织书记办理城乡居民养老保险或城镇企业职工养老保险。从“保障岗位工资、上浮薪级工资、明确绩效工资、提高相关补贴”四个方面着手，坚持享受副科级待遇的优秀村居党组织书记报酬参照同等条件事业单位副科级干部工资标准发放。同时，明确正常离任补贴等发放标准，解决“后顾之忧”，让他们可以安心干事。

日常管理上，对纳入管理的村居党组织书记，参照副科级人员管理有关规定进行管理，严格执行请销假、定期会议、个人重大事项报告等制度，推动规范履职、担当作为。抓实动态管理，采取星级动态考核，明确副科级村居党组织书记“负面清单”，对存在考核排名居本镇（街道）后30%、党组织被评定为3星级等情形的，及时退出副科级待遇管理范围。

在社会转型期，这些“村级”组织的负责人，往往承担着更为繁重的工作，同时在待遇等方面却一直处于“边缘”，不同地区将改革的眼光投向这一群体，也让基层的“土壤”免于板结的风险。

从醴陵到淄博，破题之法，都是在机制层面“松土”，不管是晋升通道，还是提高待遇，这些“长效激励”终将培育出可持续的治理生态，也容易让那些默默耕耘者“被看见”。

提升“土壤肥力”，也许某些举措立竿见影，但整体是一个缓慢的过程，关注“土壤肥力”，其实就是关注城市高质量发展的“底层逻辑”，正是通过这样的制度性“松土”，让基层耕耘者“有奔头”“被看见”——当一座城市的“土壤肥力”持续充盈，方能滋养出“想做事、敢干事、能成事”的治理生态，最终迈向“森林共生”的繁荣之境。