完善治理体系 提升治理能力与行政效率

——构建适应高质量发展需要的现代公共服务体系

吴志良

澳门回归以来，"一国两制"伟大实践在这片莲花宝地绽放出举世瞩目的成就。特区政府在推动经济发展、改善民生福祉、维护社会稳定等方面取得了显著成绩。然而，当历史的车轮驶入新时代，面对国家高质量发展战略和粤港澳大湾区建设的深入推进，澳门现有的治理体系与治理能力正面临前所未有的挑战。政府人员臃肿、职程繁杂，机构叠床架屋、功能交叉重复，行政效率亟待提升、部门协同不足、公共服务供给不均衡等问题，已成为严重制约澳门长远发展的瓶颈。推进政府行政改革，完善治理体系，提升治理能力与效率，不仅是特区政府的自我革新，更是澳门实现系统性重塑、融入国家发展大局的必然要求。

中央领导人多次强调，要推进特区治理体系和治理能力现代化。中共二十届三中全会《决定》也明确提出"更加注重制度建设和制度规范"。澳门必须以此为指导，以更大决心和勇气推动政府行政改革，构建系统完备、科学规范、运行高效的治理体系。这场改革，绝非简单的机构调整或人员精简，而是一场以治理体系现代化与治理能力跃升为内核的整体性重构，是澳门实现"系统性重塑"的关键所在。

一、现状与挑战：行政体系改革的时代紧迫性

澳门公共行政体系自1989年基本框架确立以来，虽经多次修葺补漏，却始终未能触及筋骨，逐渐显现出与新时代发展要求不相适应的问题。

一是"碎片化"治理的效能困局。 部门林立、职能交叉、权责模糊，"九龙治水"现象依然存在。一项政策落地，往往需要穿越重重审批环节；一次民生诉求，常在部门推诿中消耗殆尽。资源分散配置导致重点领域投入不足，重大项目难以集中力量高效推进。社会反映的"行政慢、效率低、协调难"等问题，其根源在于治理结构的系统性缺陷。

二是"回应性不足"的服务短板。 面向市民与市场的服务意识有待加强，业务流程存在僵化现象，手续繁冗问题尚未根本解决。数字化建设相对滞后，"数据烟囱"现象依然存在，跨部门信息共享和业务协同水平有待提高。面对经济多元化、人口老龄化、区域一体化等新挑战，行政体系的适应性、前瞻性亟待提升。

三是"权能失衡"的结构性问题。 决策、执行、监督链条尚未完全理顺，部分领域存在过度管制，抑制了市场和社会活力，而在另一些领域又可能出现监管缺位。公务员体系的激励机制和人才培养模式也需要完善，以更好地适应新时代对政府治理能力的要求。

四是改革中的"路径依赖"现象。 过往的改革多侧重于局部调整，缺乏系统性和整体性思维。增设机构应对新问题，却未能有效整合职能；精简编制追求数量目标，却未深入推动流程再造。这种渐进式调整虽然在一定程度上缓解了表面矛盾，但未能从根本上解决体系性难题。

二、他山之石：内地行政改革的启示

2018年内地深化党和国家机构改革的成功实践，为澳门提供了宝贵的经验借鉴。这场改革体现了系统性、整体性、重构性的特点，其核心理念与成功做法对澳门具有重要参考价值。

一是坚持加强党的全面领导。 内地改革将党的领导贯穿于机构职能体系全过程，确保改革方向不偏、执行有力。对澳门而言，这启示我们必须强化行政长官主导下的改革权威，确保顶层设计的统一意志与高效落实。

二是聚焦治理效能提升。 内地改革始终围绕推进国家治理体系和治理能力现代化这一目标展开。澳门改革必须紧扣"提升治理能力、服务高质量发展"这一核心，以效能提升倒逼体系设计。

三是优化协同高效原则。 内地通过重组部门、整合职能，实现了一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责。澳门亟需以此原则重构部门职能体系，从根本上解决职责交叉、推诿扯皮问题。

四是深化"放管服"改革。 内地将转变政府职能作为关键，持续简政放权、放管结合、优化服务。澳门改革必须以市场主体和市民需求为导向，大幅精简审批、优化流程、强化监管、提升服务数字化智能化水平。

五是法治保障改革进程。 内地坚持改革与立法相衔接，确保改革于法有据。澳门需要同步推进配套法律法规的立改废释，以法律巩固改革成果，规范政府行为。

三、重构之道：澳门行政改革的战略路径

立足澳门实际，公共行政改革应遵循"功能为本、系统集成、效能优先"原则，应实施以下战略路径：

一是强化顶层设计，优化治理架构。建立由行政长官直接领导的高层次改革协调机制，统筹规划、强力推进改革进程。制定《澳门公共行政改革纲要》，明确改革的愿景、原则、目标、路线图和时间表。基于"优化协同高效"原则，对现有政府部门职能进行系统性梳理和重组，重点整合职能交叉、业务重叠的部门，建立权责清单制度，实现"法定职责必须为，法无授权不可为"。推进"大部门制"改革，整合职能相近、业务重叠的部门，避免政出多门、资源分散。

二是推进流程再造，提升行政效能。加快"数字政府"建设，构建统一的政务云平台和大数据中心，打破"数据孤岛"，实现跨部门数据互联互通。推行"一窗式"服务模式，在民生、商事等领域实现跨部门业务协同办理。围绕企业开办、项目审批、民生服务等高频事项，重构办事流程，推广电子证照、电子印章等应用，提升服务便捷度。

三是明晰权责边界，激发市场活力。科学界定政府、市场、社会的职能边界，将市场机制能有效调节、社会组织能有效承担的事务，坚决转移出去。深化"放管服"改革，破除市场准入隐性壁垒，营造稳定公平透明可预期的营商环境。完善投资保护、公平竞争等市场经济基础性制度，让市场在资源配置中发挥决定性作用。

四是完善法治保障，夯实制度根基。系统性梳理、修订和完善现行法律法规体系，特别是在公共行政、经济多元、区域合作、民生保障等领域加快立法修法步伐。强化依法行政和监督机制，完善行政决策程序，加强合法性审查和社会风险评估。健全内部监督和外部监督机制，确保权力在阳光下运行。在横琴粤澳深度合作区等重大平台上，积极探索与内地法律规则的衔接机制，推动市场监管、资格互认、政务服务等领域的规则"趋同化"，为澳门居民和企业提供更便利的生活和营商环境。

五是加强队伍建设，提升治理能力。优化公务员招聘、培训、考核和晋升机制，引入竞争性选拔机制，强化绩效管理，激发队伍活力。加强公务员对国家战略、法律法规、公共管理、数字经济等领域的培训，提升专业素养和执行力。推动公务员横向流动和跨部门交流，培养复合型人才。

六是深化区域协作，创新治理模式。在横琴粤澳深度合作区率先探索公共治理新模式，突破现有行政架构限制，按照"优化协同高效"原则，设计精简、统一、高效的管理机构。重点推动市场监管、资格互认、政务服务、数据流通等领域的规则衔接，为澳门整体改革积累经验。

七是强化风险防控，筑牢安全底线。健全经济金融风险防控体系，建立跨部门经济风险监测预警机制，加强对博彩业、房地产、金融市场的动态监测。提升应急管理能力，完善突发公共卫生事件、自然灾害应急机制。全面落实维护国家安全的法律制度和执行机制，坚决维护国家主权、安全、发展利益。

四、推动社会参与，构建共治格局

现代化治理不仅是政府的责任，更需要市场和社会力量的共同参与。澳门应充分发挥社团文化的优势，推动形成政府、市场、社会多元共治的格局。

一是鼓励社会组织参与公共服务。 澳门社团数量众多，应推动其整合与协作，改变"数量多、力量散、效益低"的局面。政府可通过购买服务、合作共建等方式，支持社团在教育、医疗、养老、社区服务等领域发挥更大、成本效益更高的作用。

二是畅通民意表达渠道。 完善公众咨询机制，重要政策制定前广泛听取社会意见。建立常态化民意调查机制，科学收集和分析市民诉求。利用数字平台开展线上咨询，扩大公众参与范围。

三是提升社会监督效能。 发挥媒体、智库、社会组织的监督作用，建立政府绩效第三方评估机制，增强政府工作的透明度和公信力。

五、以市民为中心，提升服务质量

政府行政改革的最终目的是更好地服务市民和企业，提升大众的获得感和满意度，建设“幸福澳门”。

一要强化服务意识，优化服务体验。 建立以市民和企业需求为导向的服务体系，简化办事流程，缩短办理时限，提高服务质量和效率。完善"一站式"服务模式，推进更多民生和企业服务事项线上办理，让数据多跑路、群众少跑腿。

二要完善民生保障，共享发展成果。 优化教育、医疗、住房、养老、社会保障等公共服务供给，提高可及性、均衡性和质量效率。关注不同群体需求，特别是青年发展、长者关怀、弱势群体帮扶，织密扎牢民生保障网。

三要畅通参与渠道，促进社会共治。 完善公众咨询和参与机制，重要政策制定前广泛听取社会意见。发挥社会组织在社区服务、文化传承、矛盾调解等方面的作用，形成多元共治格局。

结语：以行政改革助推澳门迈向良政善治

澳门的公共行政改革，已从“可选项”变为“必选项”，从“修补术”升级为“重构术”。这是一场刀刃向内的自我革命，考验着特区政府的勇气、智慧与担当。借鉴内地2018年改革的恢弘气魄与系统思维，澳门应摒弃零敲碎打，以整体性重构的胆识，直指治理体系与治理能力现代化的核心。

政府行政改革是一项系统工程，涉及理念转变、功能调整、职能优化、制度创新和技术应用等多个层面。澳门特区政府应以更大的决心和勇气，推动这场自我革新，构建适应高质量发展需要的现代治理体系。

改革非坦途，必有阻力与阵痛。但惟其艰难，方显勇毅；惟其笃行，弥足珍贵。当澳门以“优化协同高效”重塑行政筋骨，以数字智能畅通治理血脉，以法治精神筑牢制度根基，一个权责清晰、运行高效、服务优质、充满活力的现代服务型政府必将屹立于濠江之畔。这不仅将极大释放澳门社会蕴藏的巨大潜力，为经济多元注入强劲动能，为民生福祉提供坚实保障，更将为“一国两制”下特区的善治良政树立崭新标杆。

中央的坚强领导和国家发展战略的强大支撑，特区成立以来打下的坚实政治、社会和经济基础，是推进改革的信心所在。横琴粤澳深度合作区建设为澳门提供了难得的试验平台，澳门应大胆探索、先行先试，为“一国两制”下的治理现代化积累经验。

重构公共行政，是澳门系统性重塑、高质量发展的基石，更是打开特区未来繁荣稳定之门的金钥匙。当改革的号角吹响，唯有勠力同心，破浪前行，方能不负中央厚望，不负市民期许，在中华民族伟大复兴的壮阔征程中，续写澳门“一国两制”成功实践的光辉新篇！