高明勇|拐点时刻：如何研究中国城市（上）

文/高明勇 政邦智库理事长，凤凰网政能亮总编辑

在乡土中国的背景里，“城市”这个词汇，内涵丰富，意蕴丰厚。

仅自1949年以来，数十年的城市史，就浓缩着国人的生活史、创业史、文明史、梦想史。城乡二元格局中，一句“进城”，承载着多少人的希冀与梦想；一句“北漂”，浸透着多少人的机会与挣扎。

回望城市史，“城市”曾代表着“霓虹灯”“柏油路”和“写字楼”；“城市”曾意味着“农转非”“商品粮”和“铁饭碗”；“城市”曾汇聚着“农民工”“临时工”和“吉祥三宝”（保安、保洁、保姆）。在兵荒马乱的乱世岁月，“小乱进城，大乱下乡”，又是多少国人的生存之道。

根据东汉许慎《说文解字》的解释：城，所以盛民也；民，乃城之本也。人心往之，城必兴焉。

城市兴衰史的密码，就蕴藏在这八个字中——人心往之，城必兴焉。

01中国城市正在步入“拐点”

中国的城市化进程，从疾风暴雨的改天换地，到一路高歌的狂飙猛进，迎来一个又一个的关键时刻，如今，中国城市正在步入“拐点时刻”。

2025年8月15日，中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见指出：“我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”

“两个转向”的判断，预示着中国城市的发展将告别“快速增长期”，告别“土地财政”“房地产经济”的怪圈，进入到“存量提质增效为主”的阶段，接连推出的城市更新、“好房子”等政策即为例证。

如果眼光再长远一些，1949年3月，在西柏坡举行的中共七届二中全会，被认为是最早的“城市工作会议”，正式提出“工作重心由农村转移到城市，必须要用极大的努力学会管理城市和建设城市”。

之后，1962年9月，1963年10月，先后召开全国第一次和第二次城市工作会议。1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，制定了关于加强城市建设工作的意见。再之后，由于历史原因，就没有召开过全国城市工作会议。

一直到2015年12月20日，时隔37年后，中央城市工作会议在北京召开。从“全国城市工作会议”到“中央城市工作会议”，名称的变化，昭示着会议规格与治理思路的变化。

又十年之后，2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京举行。是次会议上，提出了“两个转向”的判断，以及“五个转变”：转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。

如果以“城市数量”和“常住人口城镇化率”两个指标来看待1978年、2015年、2025年三个不同的年份，就会发现，中国城市数量，分别是：193个，653个，694个（截至2023年底）；常住人口城镇化率，分别是：18%，55%，67%（截至2024年底）。

数据的变化，意味着城市已成为国人生活的重要舞台与核心空间。“拐点时刻”，对城市，对民众，都在慢慢改变历史的车轮。

如果眼光更长远一些，100年前，1926年3月，还在美国芝加哥大学读书、日后成为著名社会学家的吴景超先生在《都市之研究》中写到：“只有在都市经济之下，国家与人民才可富庶。市镇经济，只能使人民小康而已。中国与美国不同之点，最要的便是：中国还在市镇经济一阶级，而美国则早达都市经济一阶级了。”也正因为此，他呼吁要对都市展开研究：“喜经济者可以研究都市的经济，嗜心理学者可以研究都市的人品，醉心于都市生活之改良者，可以研究都市的模型。”（原载于《留美学生季报》第11卷第3号，1927年1月）

吴景超的都市研究，并非就都市来谈都市，而是立足国情，立足现实，从“中国出路”的层面去求解。“出全力去经营这些地方（都市的势力范围），使这些地方与他的都市，共存共荣，便是我所谓的都市意识。假如每个都市的领袖，都有这种都市意识，然后根据此种意识去努力，那么中国现在虽然经济萧条，农村破产，将来总有繁荣的一日。”

城市的轨迹，已与国运密切相连。

02城市软实力也是“生产力”

在百年城市史的维度，中国城市已跨越“都市经济”的阶段。“拐点时刻”的中国城市，其关注重点和治理思路也迎来“拐点”：从重视“硬实力”，到重视“软实力”。在“拐点时刻”，城市软实力成为新焦点。

2021年6月，最具“国际范”的城市之一上海，在一份文件《关于厚植城市精神彰显城市品格全面提升上海城市软实力的意见》中认为，“当今世界，软实力越来越成为一个国家、一个地区、一座城市综合实力的重要标识。从全球发展大背景看，面对百年未有之大变局，上海要更好代表国家参与国际合作与竞争，必须在持续增强硬实力的同时全面提升软实力。”

“软实力”原指综合国力的重要组成部分，如政治制度、文化价值、国家形象等，主要是区别于看得见、摸得着的经济以及军事等“硬实力”，是哈佛大学教授约瑟夫·奈（Joseph Nye）首创的概念，也被用于城市。

在我与著名人文学者陈平原先生访谈时，专门谈到“软实力”的问题，他认为这个概念被套用到城市上，必须做很多转化，比如“城市软实力”并不包括政治制度与外交策略，也不只局限在文化建设、科教实力、人文精神、城市风格等。这说明，“城市软实力”，被寄予更高的期待。学界还制定了“城市软实力指标体系”，从市民素养、文化建设、治理效能、创新创业生态、人居环境、国际影响等方面进行评估。

2022年，山东省省会济南先后推出《“提升城市软实力 创建文明典范城”2022年“十大攻坚行动”实施方案》和《关于“提升城市软实力创建文明典范城”的实施意见(征求意见稿)》,明确提出以“城市软实力”为战略牵引创建全国文明典范城市。

该如何提升城市软实力？我结合对上百座城市的调研，运用模型思维，设计出一个“‘城市软实力’金字塔模型”。如果要改变、影响和提升一座城市的软实力，可以考虑从三个层面十个因素入手：

一般来说，长时段侧重夯实基础，中时段侧重营造氛围，短时段侧重突出效果。

就像金字塔一样，自下而上，第一层是绝对优势，这是不易改变的因素，如地理宽度、历史厚度、角色热度、人口密度，这类因素关键在“转化”；

第二层是比较优势，这是可以改变的因素，如教育气度、传媒弧度、文化温度，这类因素关键在“运营”；

第三层是竞争优势，这是立竿见影的因素，如治理精度、链接浓度、决策高度，这类因素关键在“升华”。

这十种因素，自下而上，构成了一个城市软实力观察与提升的金字塔模型，分别属于塔顶、塔腰和塔基。

这个城市软实力的金字塔模型，就旁观者而言，是观察模型，可以察其脉络；就研究者而言，也是研究工具，可以究其逻辑；就主政者而言，还是是运营方法，可以营其版图。尤其是，城市运营很多时候与主政者有莫大关系，以及能否在更大范围达成顶层设计理念的共识性，能否导入更优质的资源合作，夯实治理精度、凸显链接浓度、提升决策高度，都会有立竿见影之效，催发“观念的力量”。