始于地理，成于治理：发现中国城市的源动力

文/高明勇 政邦智库理事长，凤凰网政能亮总编辑

何为“城市”？城，以盛民也，市，买卖之所也。（《说文解字》）

何以“城市”？亚里士多德曾说，人们来到城市，是为了生活。

人们居住在城市，是为了生活得更好。从过往获评“幸福之城”的轨迹看，传统意义的“幸福之城”，更多与“地理”因素有莫大关系。江南或北国、东南或西域，不同的城市，有着不同的自然禀赋，如地理环境，气候天气，“上有天堂，下有苏杭”，“天府之国”，这些美称也与山水秀美、气候宜人等因素有关。

然而，单纯依赖地理禀赋的“幸福”，既具偶然性，亦难持久。一座城市的持久幸福，其源动力则可概括为：始于地理，成于治理。在固有的自然禀赋之外，高效的政策供给、精准的产业布局、优良的营商环境以及和谐的社会生态……这些“治理”要素的得当与否，最终决定了人们是乐业安居，还是去意已决。

2025年6月，国务院常务会议部署中国（上海）自由贸易试验区试点措施复制推广工作，在更大范围释放制度创新红利，以高水平开放推动深层次改革、高质量发展。类似中国（上海）自由贸易试验区这样的改革创新之举，已经成为长三角地区发展的“源动力”之一。

其实，根据近年来对城镇化进程的观察，区域发展的源动力可用八个字概括：始于地理，成于治理。

一、藏在“地理”的“治理”密码

在地理中理解中国，有几条“国情线”不容忽视：

第一条，作为“国情线”的秦岭－淮河一线。1903年，地理学家张相文先生在其所编著的《蒙学中国地理教科书》中最早提出了“秦岭—淮河线”，成为中国地理南北分界线，既是亚热带与暖温带的自然气候分割线，也是南稻北麦、南船北马的生活方式分割线。

第二条，作为“国情线”的胡焕庸线。1935年，地理学家胡焕庸在《中国人口之分布》中揭示了中国人口分布规律即“胡焕庸线”，其价值在于揭示中国人口分布与区域发展的“不均衡规律”：在人口维度，线东南侧，36%的国土面积集中了96%的人口，线西北侧64%的国土仅占4%的人口，至今仍保持这一格局；在发展维度，人口密集/稀疏区、经济发达/欠发达区的划分参考，直接影响城镇化布局、资源配置、区域规划的决策参考与政策制定。

第三条，作为“国情线”的南海九段线。1947年4月14日，时任国民政府内政部方域司司长、醴陵人傅角今召开了西沙、南沙群岛范围及主权之确定与公布案会议，对外宣布：“南海领土范围最南应至曾母滩；西沙、南沙群岛主权之公布，由内政部命名后，附具图说，呈请国民政府备案，仍由内政部通告全国周知。在公布前，由海军总司令部将各群岛所属各岛，尽可能予以进驻；西沙、南沙群岛渔汛瞬届，前往各群岛渔民由海军总司令部及广东省政府予以保护及提供运输通讯等便利。”会后，内政部方域司印制了《南海诸岛位置图》，这张地图确定了我国领土最南端在北纬4°。

第四条，作为“国情线”的等降水量线。历史学家黄仁宇在1981年的著作《中国大历史》中，提出并系统论证了以“十五英寸等降水量线”作为划分中国历史核心区域与游牧区域、解释历史长期发展趋势的分析模型。

第五条，作为“国情线”的铁路分布线。“要想富，先铺路”，这句带有民间智慧的传言逐步得到印证，在铁路分布网络迅速完善，在高铁网络越发凸显的当下，铁路分布线也已成为读懂中国的国情线。作为中国高速铁路网核心规划概念的“八纵八横”，将直接影响到不少城市的命运。

这几条“国情线”的交织，足以让我们洞悉藏于地理中的治理密码。就醴陵而言，无论是历史上那些来来往往里的“人才故事”，还是行销全球的瓷器分布网络，都可以在其中找到答案。

二、构建“地理/肌理/治理”模型

地理是城市发展的原点，一个地方的发展密码，往往就藏于地理禀赋之中。不管是江南还是塞北，不管这个地方有矿产还是适合发展农业，基本上都在地理因素里边隐藏着。同时，也是最稳定的“常量”，人事有代谢，往事成古今。地方行政区划或许会调整，但地理禀赋基本保持恒定。

在优化区域经济布局，促进区域协调发展的趋势下，中国城市与区域协调发展的“一体化”将更加突出：城市发展为什么“必然”走向“一体化”？不同的行政区域如何才能“化”为“一体”？置身“我们”成为“一体”，“我”该何去何从？

基于此，我构建了一个便于城市观察的“地理/肌理/治理”模型。具体来说，三者之间的关系，“地理”滋养“肌理”，决定“治理”；“肌理”影响“治理”，映射“地理”；“治理”改变“地理”，赋能“肌理”。

观察醴陵城市发展，引发我不少思考，一方水土养一方人，这“一方人”，是一方“平凡的人”，还是一方“非凡的人”？这“一方水土”，既有关多大，更有关在哪？是处于边缘（省界）的“水土”，还是毗邻中心（省会）的“水土”？

进而发现，当代“长株潭一体化地图”与近代“湖湘人才地图”几乎重叠，同为湖湘大地，近代湘江下游的湘潭、长沙、宁乡、浏阳、湘乡、醴陵六个市县，

占湘江流域人才的74.63%，几乎占湖南全省人才的一半。为什么？“地理/肌理/治理”模型正好可以解释：临近中心，便于出行。

三、始于地理：山水形便、犬牙交错

用历史地理视角打量中国的行政区划，大致有两个原则，其一是山川形便，其二是犬牙交错。“山川形便”，顾名思义，就是借助大山大河作为分界线，便于管理和居民出行交流，而“犬牙交错”起于元朝，据魏源分析，元代的想法是：“合河南河北为一，黄河之险失；合江南江北为一，长江之险失；合湖南湖北为一，洞庭之险失；合浙东浙西为一，钱塘之险失。”地理之作用可见一斑。

近世学者，从顾炎武的《天下郡国利病书》《肇域志》，顾祖禹的《读史方舆纪要》，到戴震的《水地记》，从梁启超的《近代学风之地理的分布》，到钱基博《近百年湖南学风》，“地理”已经成为重要的观察工具。

正如英国学者哈尔福德·麦德金在《历史的地理枢纽》中所言，在任何特定的时间，政治力量的实际平衡，一方面是地理条件（既有经济的又有战略的）的结果，另一方面也是竞争双方民众的相对数量、活力、技能和组织的产物。……与人文的数量相比，地理的数量在计算时更容易测量，也更为稳定。

从地理视角如何观察城市一体化？以醴陵为例，其身上清晰呈现出七个层面的地理基因：1．地缘相接：从“边界节点”到“枢纽门户”；2．水缘相连：从“自然河道”到“生态脉络”；3．矿缘相联：从“资源禀赋”到“工业根基”；4．业缘相融：从“特色单品”到“产业集群”；5．人缘相亲：从“民间往来”到“人才互通”；6．语缘相近：从“方言相通”到“文化认同”；7．文脉相通：从“历史同源”到“品牌共建”。

从历史上看，醴陵曾经隶属于长沙府/潭州府，也曾经隶属于湘潭地区，现在归株洲市代管，可谓是真正的“长株潭一体化”典型之城。一直为舆论关注的一个现象，就是“三湘第一县”醴陵的GDP为什么会被浏阳“反超”？地理维度的解读就更容易理解：1983年，浏阳“划归长沙”，醴陵归株洲，浏阳的“地理位置凸显”，1989年后，浏阳在省会长沙的辐射下，招商引资迅速升温，产业升级提速，所谓的“反超”实属必然。

四、见于肌理：真实画像、客观趋势

我将自己的系列城市观察作品，定义为人文地理学写作实验，立足历史地理学视角，读懂城市的真实画像与客观发展趋势。

在“城市与区域发展的认知偏差”调研中，我曾设计一个问题，你如何看待“醴陵和长株潭一体化的关系”？结果显示，存在诸多认知偏差，如距离感模糊：“感觉醴陵离长株潭还是有点远”；敏感度缺乏：“长株潭一体化主要是三个地级市的事情吧？”；感受力淡化：“印象中读中学的时候就在提长株潭、提两型社会，那么多年了，也没感到太大变化”；比较心突出：“看看‘苏超’，人家是‘十三太保闹江南’，再看看‘湘超’，这是‘十三个穷兄弟斗老大’”，等。

从底层逻辑上看，肌理维度，核心观察地理禀赋与治理效能能否实现辩证统一。从实践逻辑上看，是“我”与“我们”能否共生发展，如人口密度方面，是否从“人口规模”跨越到“人才对策”，交通密度方面，是否从“交通格局”跨越到“精确衔接”，技术密度方面，是否从“核心技术”跨越到“运营技术”。

如何观察？我的观察路径有两个，一个是注重观察方法，分为案头工作（历史脉络、地理布局、人物全貌、基本研究、年鉴公报、理论方法、当下研究等）、田野调查、口述访谈。一个是注重有效调研，讲究“三问九善法”。“三问”分别是问事实、问本质和问逻辑。“九善”分别是——善找魂：细处求精，宽处谋行；善挖料：未到其地，先知其史；善懂行：化繁为简，万法归宗；善换位：置身事内，深入现场；善推敲：常思本义，不断推敲；善聚焦：政论解释，策论解决；善溯源：有解思维，回归现场；善追问：层层贴近，直击本质；善联想：关切现实，预测趋势。“三问九善法”的实质，考验的是调研者的隐功夫、苦功夫和硬功夫。

无论是“反超”背后的地理差异还是民众认知中相对固化的心理距离，都是醴陵在当前“一体化”中面临的核心挑战。那么，面对地理格局的“常量”与区域竞合的“变量”，醴陵如何通过主动的“治理”破局，将曾经的“枢纽门户”潜力，转化为新的发展动能？

五、成于治理：纵横兼至、联动协同

按照日本学者木内信藏的“三地带学说”，大城市圈层是由中心地域、城市周边地域和市郊腹地三大部分组成，并依次从市中心向外有序排列。

资料显示，早期长株潭一体化政策，多聚焦于长沙、株洲、湘潭三市的核心区域。醴陵市与浏阳、宁乡等县级市，属于外围拓展的“周边地域”，更多承担产业转移承接和特色产业培育的功能。

可以说，“城市圈层”决定“城市命运”，除却地理因素，城市“通达性”的打造，正是治理的核心作用所在。透过“全国百强县”的分析可以看到，宏观层面呈现“东多西少”现象，即东部地区占据了百强县中的67席，具有绝对优势，这些县域许多都位于长三角、杭州湾、福建沿海等大城市群内部；中观层面呈现“强县强省”现象，江苏、浙江、山东三个经济强省分别拥有25、15和12个百强县，这些省份已形成以核心城市为中心、百强县为依托的协同发展梯队；微观层面呈现“强县近核”现象，从地理分布上看，多数百强县都与省会城市或区域中心城市距离适中，处于半小时到一小时交通圈。

换言之，治理意味着需要以“交通”改变“地理”。从城市到“中心”的直线距离，即物理距离，通常难以改变；但实现从直线距离到通勤时间的“压缩”，则完全有赖于交通基础设施的完善与治理的优化。比如，厦漳泉都市圈内，完善的公路与公共交通网络使角美镇与厦门之间形成高频跨城通勤，人才、技术得以高效流动。并且，从城市到“中心”的心理距离更需留意，即居民对通勤距离和频率的主观感受，影响人才流动与产业布局。 对杭州市临安区的研究发现，尽管直线距离不远，但居民前往杭州主城区的出行频率显著低于在本区域的活动，说明心理门槛客观存在。

基于此，围绕醴陵，我提出七个层面的“治理基因”：1．交通成网：从“断点阻隔”到“全域贯通”；2．产业成链：从“承接转移”到“协调创新”；3．城市成圈：从“单点发展”到“组团融合”；4．通勤成邻：从“跨城奔波”到“同城生活”；5．治理成拳：从“各自为战”到“联动协同”；6．生态成屏：从“单方治理”到“全域共治”；7．生活成品：从“基本保障”到“品质共享”。

六、重思“地理”，优化“治理”

之前，我带队赴常州调研，主要围绕理想汽车为什么选择圆梦常州？调研中我提出影响决策模型之常量思考与变量思考。

哪些“常量”？得天独厚的区位优势，丰赡坚实的产业基础，源远流长的人文底蕴，强劲稳健的消费市场。

哪些“变量”？温暖舒适的营商环境，持续发力的政策红利，周到贴切的服务精神，久久为功的主政定力。

这些“常量”就像地理因素一样相对稳定，而“变量”则可能因治理能力的优化而变化。比如，在常州，流传着著名的“一小时出行圈理论”和“四小时产业圈理论”。“一小时出行圈理论”，以常州为基点，向四周出发，一小时内即可抵达长三角多数核心城市，形成高效的资源配置圈。“四小时产业圈理论”，对于新能源汽车行业来说，在常州周边，4个小时之内，基本可以配齐一辆新能源汽车所需要的绝大部分零部件。

学者周其仁在《寻路集：在全球网络中寻找合适节点》中指出，地图上任何一个行政块块，幅员大小、人口多寡尚在其次，在科技、投资、贸易、文化等方面是不是与世界相通，来来往往的质量与密度够不够高，才更为重要。……从长历史经验看，最重要的不是户籍人口，也不是常住人口，而是来来往往的人口。……真实世界里，人们的活动并没有全部被框在任何行政块块之内。从古到今，人类来来往往，跨界活动从来不少。越到现代，跨界范围越广，频次越高。“来来往往”可谓一语中的，点中要害。

常州的“常量与变量”思维、周其仁的“来来往往”理论，为醴陵在长株潭一体化中如何化“地理”为“动力”提供了具体启示。作为长株潭一体化典型之城的醴陵，可以看到五点启思：

一座城市的“一体化”进程，需要打造要素流通的“黄金水道”，以此来增加来来往往的速度；打造文化交流的“思想走廊”，以此来提升来来往往的密度；打造人才流动的“历史舞台”，以此来聚焦来来往往的高度；打造中心流向的“辐射前沿”，以此来融入来来往往的亮度；打造资源汇流的“服务枢纽”，以此来传递来来往往的温度。

这五点，归根结底是对“来来往往”理论的实践注脚。由此可见，当代中国的城市竞争，本质上已成为一场“地理禀赋的重新发现”与“治理能力的精准赋能”相结合的过程。“一体化”并非泯灭个性，而在于激活其“地理基因”，培育其“治理基因”，让每一座城市都能在“来来往往”的全球网络中，找到自己不可替代的节点价值。这一切，终究是为了让人们生活得更好，让“始于地理 成于治理”真正成为城市持续幸福的源动力。