澳门社团治理的时代挑战与转型压力
吴志良
2026年8月10日，澳门特区政府正式就《社团法律制度》展开为期45日的公开咨询。行政法务司司长黄少泽在新闻发布会上坦言，现行规范结社程序及社团运作规则的法律，在简化行政程序、提升管理效能、引导社团良性发展等方面，均难以响应时代发展的需求，有必要重新制定一部专门的社团法律制度。
这不是一次寻常的修法。在澳门逾一万二千多个社团、近四成长期没有运作甚至从未运作的现实面前，“为何改革”已不再是一个需要论证的问题，而是一个需要直面的事实。
一是“社团社会”的辉煌与隐忧。社团是澳门社会最独特的风景线。回归以来，澳门社团数量从不足2,000个跃升至12,400多个。在不足七十万常住人口的体量下，平均每百人对应一个社团。这一密度在全球范围内都极为罕见。社团在服务居民、促进和谐、推动社会进步等方面，发挥了不可替代的作用。
然而，数量的激增并不必然带来质量的提升。逾12,400个社团中，仅约六成维持一定运作。换言之，近5,000个社团处于休眠甚至“殭尸”状态。黄少泽直言，现行法律对不依法运作或长期不运作的“休眠社团”——民间俗称“殭尸社团”——缺乏退场机制，导致社团名称被长期占用、管理资源浪费，不利于社团有效参与社会治理。这些“十几二十年不出来，有事时就走出来”的社团，不仅占用了宝贵的行政资源，更侵蚀了社团社会的整体公信力。
更值得警惕的是，社团发展长期存在不均衡问题。部分社团运作模式陈旧、权责边界模糊、服务效能不足，传统管理规则程序繁琐、标准滞后，难以适配新时代社会治理和民生服务的多元需求。数量扩张的时代已经过去，质量提升的课题摆在眼前。
二是代表性危机：从“唯一中介”到“被质疑的代表”。社团权力的合法性，根源于其能真实、有效地代表某一社会群体的利益与文化认同。回归后，这一根基正在松动。
澳葡时期，葡语为官方语言，社团领袖成为华人与殖民政府之间不可或缺的“翻译器”与“缓冲带”。回归后，中文成为官方语言，特区政府是澳门人自己当家作主的政府。市民通过政民互动中心、电子政务、“一户通”等渠道，可直接与政府对话。传统社团的“传声筒”功能被极大削弱。
与此同时，社会结构日趋多元、利益要求日益碎片化。澳门社会分化出环保、保育、劳工、文创、电竞等无数新兴且多元的利益群体。有学者指出，今次修法属针对性修订，能有效解决约四成社团长期休眠并占用行政资源的问题。大量新兴中小型社团在现行制度下难以获得生存空间，社会创新活力被抑制。传统大社团试图代表“所有人”的努力，反而使其代表性变得模糊——被质疑为“谁也代表不了”。
三是资源依赖：从“社会自主”到“财政依附”。社团改革的另一深层动因，在于社团与政府关系模式的嬗变。回归后，特区政府通过相关公共基金和部门，系统性地向社团提供财政资源。这本是“政社合作”的体现，但也带来了资源自主性的困境。有分析指出，社团过度依赖政府资助，从“社会中的组织”逐渐演变为“政府体系末梢的延伸”。其活动策划、项目设置不得不围绕政府的资助指南和年度主题展开，内在的、源自社会需求的主动性被抑制。
资源的倾斜更固化了社团格局。“大者恒大、弱者恒弱”的马太效应显著。与此同时，由于超过20个公共部门拥有资助审批权限，评审标准偏差异显著，多重资助与资源浪费现象时有发生。监管跟不上，便易滋生资源错配、低效浪费甚至腐败的风险，最终损耗的是整个“社团社会”的公信力文化。
正因如此，公共基金和部门自启动资助改革以来，逐步建立了一套以“资助计划”为核心、“统一评审”为机制、“绩效监察”为保障的新模式。过往“随到随批”的开放方式，已转变成更制度化、透明化和精准化的运作。
四是制度滞后：现行法律难以适应时代需求。社团治理面临挑战的根源，在于制度供给与时代需求之间的脱节。现行规范结社程序及社团运作规则的法律，主要依据《民法典》和八月九日第2/99/M号法律《结社权规范》。这些法例实行多年，存在不少待完善的空间。涉及规范社团的法律超过十个，多头管理、标准不一的问题突出。社团设立、运作、监管、退出等全链条缺乏统一、系统的制度安排，管理压力日益增大。
正是在这一背景下，特区政府经过近两年的分析研究，系统比较了中国内地、葡萄牙、新加坡、马来西亚及香港等国家和地区的立法经验，再结合澳门实际情况，草拟了《社团法律制度》咨询文本。
结语：社团改革是时代倒逼的必然选择。澳门社团社会的辉煌成就不容否认，但隐忧同样不容忽视。近四成社团休眠、“殭尸社团”占用资源、代表性松动、资源依赖加深、制度供给滞后——这些问题不是某个环节的“小毛病”，而是整个社团治理体系的结构性挑战。
社团改革不是政府的“主动出击”，而是时代倒逼的必然选择。有社团代表表示，健全社团运作的法律制度，有助进一步凝聚和巩固爱国爱澳社团的力量和作用，既是落实总体国家安全观的要求，也有助提升特区依法治理效能、筑牢基层治理体系。
从社团法律制度修订到资助体系改革，从“休眠社团”处置到统一监管主体的确立——这一系列改革举措，正在推动澳门社团社会从“数量扩张”走向“质量提升”，从“传统治理”走向“现代治理”。改革的号角已经吹响。这不是一场可以回避的选择，而是一道必须回答的时代考题。
（原载：《澳门日报》 作者系全国政协文化文史和学习委员会副主任、中华海联会副会长、澳门基金会行政委员会主席、澳门文化界联合总会会长、澳门学者同盟创会主席）