《社团法律制度》的制度重构

吴志良

政府认为，社团在服务居民、促进和谐、推动社会进步等方面发挥了不可替代的作用，但随着社会经济快速发展与结社需求日益多元，现行法律已难以响应时代发展的需求，有必要重新制定一部专门的社团法律制度。咨询文本从完善结社权保障、统一主管实体、优化行政监管、规范社团内部治理、引导社团良性发展等方面提出了系统性的制度重构方案。这三大方向——完善结社权保障、统一监管主体、营造更优发展环境——正在为澳门社团社会搭建一个新的制度框架。

统一监管主体：从“多头管理”到“一站式服务”

现行制度下，澳门社团管理长期处于“九龙治水”的分散状态。当市民有意设立社团时，通常需要先后经过三个政府部门——身份证明局、公证署及法务局跟进有关程序，而设立后还须等待检察院复检是否合法。这种多头管理的模式，不仅消耗了大量行政成本，更让申请者无所适从——“当市民在设立社团的过程中有疑问时，未必可以清楚查询到对应的对象”。

现行制度缺乏统一主责部门及监管机制，未能适应社会发展及国际反洗钱的要求。咨询文本建议统一由身份证明局处理社团设立的整个流程、对申请作出决定，以及作为已登记社团的监管主体。同时，为居民提供“一站式服务”，将名称审查、设立申请、登记等步骤整合，由身份证明局统一处理。身份证明局还将设立专门储存社团相关数据的数据库，包括已登记社团、处于保证期间的社团以及已经消灭的社团共三个数据库。从“多头管理”到“一站式服务”——这一转变，既是行政效能的提升，更是治理逻辑的重塑。

规范设立与登记：让“入口”更加清晰

在社团设立的“入口”环节，咨询文本提出了系统性的规范要求。

首先，明确创立人及机关据位人的资格与人数。社团须由至少7名创立人提出申请。若涉及医生、律师等特定专业范畴，须提交专业能力证明。对于以“总会”或相同意思词语为名称设立的社团，须有3个或以上相关社团同意加入。曾在三年内担任因违法而被消灭社团的重要职位的人士，不可作为创立人。首届机关据位人须由创立人担任。

其次，细化章程核心内容。章程内至少须载明宗旨、机关组成、社团会址、机关据位人的具体任期及续期方式、会员大会的召集方式及运作、社团资金的来源方式及使用规则，以及社员的加入、退出及除名等条件。

此外，咨询文本还对社团名称及会址提出了更明确的要求。社团名称不得与已登记社团相同或产生混淆；会址须设于澳门，并获地址所有权人同意，且一个地址最多可被3个社团登记为会址。规范化的“入口”，是为社团健康发展奠定第一块基石。

筑牢国家安全屏障：结社自由与国家安全的有序平衡

结社自由受澳门基本法保障，但行使权利时仍须遵守维护国家安全、公共秩序及保障他人权利自由等法律限制。为贯彻落实维护国家安全法，咨询文本建议：基于维护国家安全、公共秩序或保护他人的权利和自由的需要，身份证明局可拒绝有关社团的设立。身份证明局还可要求其他公共部门及实体以及私人实体提供协助及意见，并可请求维护国家安全委员会对相关社团进行审查。

在境外社团监管方面，咨询文本建议对非营利、非政治性的境外社团在本澳设立分支机构进行规范。境外社团在澳设立分支机构，须在外设立满三年或以上，且只可在澳设一个分支机构，除非经身份证明局考虑其与本澳的关联及对本澳社会发展的贡献等因素，认为确有必要及合理时，方可例外豁免。境外社团分支机构的存续，取决于所属境外社团的依法存续。非本地人社团（半数以上社员非本地居民）须每年提交社员更新资料，当局亦有权要求提交业务报告、账目等文件及数据。

规范内部治理与外部监管

在内部治理方面，咨询文本对社团会议的召集及方式作出明确规定，确保在不同地方出席会议的社员均能参与会议、直接对话及参与表决，并细化会议纪录的应载内容。章程必须明确机关据位人的具体任期及续期方式，打破“终身制”的窠臼。

在外部监管方面，咨询文本建议统一由身份证明局监管社团，可要求提交有关报告、计划或相关资料等，并进一步规范社团运作的违规事宜。为防范外部势力透过社团在本澳非法开展活动，咨询文本规定：如社团接受本澳以外的实体的资助，除须将有关事实通知身份证明局外，经局方评估后尚可要求相关社团提交业务报告、账目等文件及资料。如社团未有在法定期间内就修改章程、变更机关据位人、加入或退出在本澳以外设立的组织或团体、接受本澳以外实体的资助通知身份证明局，又或无合理理由未在法定期间内或不按当局的要求提交相关文件或资料，可被科处行政处罚。

建立退出机制：让“休眠社团”有序离场

“休眠社团”问题是此次修法要解决的核心痛点之一。现时本澳有逾1.2万个社团，当中四成长期或从未运作。现行法律对不依法运作或长期不运作的社团缺乏退场机制。咨询文本建议引入社团须补正情况的规定——如未按法律规定选任或指定新的机关据位人、未有举行会员大会通过年度账目或资产负债表、未按身份证明局的决定作出纠正——现存的社团须自接获通知之日起特定期限内作出补正，期限届满没有补正的，身份证明局可作出社团消灭的决定。

在社团消灭方面，咨询文本建议完善相关机制。当社团的存在有违公共秩序或善良风俗时，检察院或任何利害关系人均可介入，向法院请求宣告社团消灭。同时，政府参照内地、香港、新加坡等地做法，建议赋权身份证明局在三种情况下可决定消灭社团：一是根据维护国家安全委员会的审查意见认定为危害国家安全的社团；二是不符合境外社团分支机构登记维持有效要件的社团；三是无在法定期限内作出补正的社团。身份证明局将在网站公布已消灭及注销社团的名单，让社会大众清晰存续情况。有关决定可通过行政或司法途径上诉，但经国安委审查危害国安而被消灭的社团则不得上诉。

结语：为“新社团社会”搭建制度框架

从统一监管主体到规范设立程序，从筑牢国家安全屏障到建立退出机制——《社团法律制度》正在为澳门社团社会搭建一个全新的制度框架。政府强调，在保障结社自由和社团自主的前提下，从设立标准、登记管理程序及统一监管主体等着手，确保社团受到有效、公平及合理监管，引导良性发展，平衡结社自由与国家安全及公共秩序。

这是一场从“宽松放任”走向“规范引导”、从“多头管理”走向“统一监管”、从“有进无退”走向“进退有序”的制度变革。社团改革的制度蓝图已经绘就，接下来需要的，是全社会共同参与、凝聚共识，让这部法律真正成为推动澳门社团社会高质量发展的制度基石。

（原载：《澳门日报》 作者系全国政协文化文史和学习委员会副主任、中华海联会副会长、澳门基金会行政委员会主席、澳门文化界联合总会会长、澳门学者同盟创会主席）